Prawo

Stanowienie przepisów porządkowych przez burmistrza

Jeżeli kompetencja do stanowienia przepisów porządkowych została przyznana organowi wykonawczemu gminy wyłącznie w „przypadku niecierpiącym zwłoki”, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przypadkiem takim jest i może być tylko stan bezpośredniego zagrożenia dóbr, o których mowa w ust. 3 art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, a więc między innymi stan bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia obywateli.

W marcu 2020 r. burmistrz wydał zarządzenie w sprawie czasowego odstąpienia od poboru opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefach płatnego parkowania. Związane było to ze stanem zagrożenia epidemicznego w okresie od 16 marca 2020 r. do 25 marca 2020 r. Jako podstawę prawną zarządzenia organ powołał art. 41 ust. 2 w związku z art. 40 ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 21b ustawy z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym w zw. z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii. W uzasadnieniu organ wskazał, że zarządzenie zostało wydane z uwagi na zapobieganie oraz zwalczanie zakażenia wirusem SARS-CoV-2 i rozprzestrzenianie się choroby zakaźnej u ludzi wywołanej tym wirusem.

Rozstrzygnięciem nadzorczym wojewoda, na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność tego zarządzenia, jako sprzecznego z art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W jego ocenie sporne zarządzenie nie stanowiło przepisów porządkowych, o których stanowi w art. 40 ust. 3 i art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Podstawą do wydania przepisów porządkowych jest bowiem wystąpienie łącznie przesłanek z art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, tj. materia podlegająca unormowaniu nie może być uregulowana w innych przepisach powszechnie obowiązujących, a wprowadzenie określonych norm musi być uzasadnione ze względu na ochronę życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

Podobnego zdania był Wojewódzki Sąd Administracyjny, do którego trafiła sprawa w związku ze skargą na rozstrzygnięcie wojewody. Ostatecznie spór rozwiązał Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarżąca (gmina) zarzuciła wyrokowi WSA błędną wykładnię art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, że przesłanką wprowadzenia przepisów porządkowych jest bezpośredniość zagrożenia dla zdrowia. NSA wyjaśnił więc, że ustawodawca określił trzy przesłanki stanowienia przepisów porządkowych przez organ wykonawczy gminy. Po pierwsze, odnoszącą się do stanu prawnego przesłankę „braku uregulowań w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących w danym zakresie”, po drugie, odnoszącą się do stanu faktycznego przesłankę „niezbędności ustanowienia przepisów porządkowych dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego”, zaś po trzecie, również uzasadnianą względami natury faktycznej przesłankę „niecierpiącego zwłoki ustanowienia przepisów porządkowych przez organ wykonawczy gminy”. Co więcej, przesłanki te mają charakter kumulatywny, a więc tylko ich łączne ziszczenie się daje możliwość zrealizowania przez organ wykonawczy gminy kompetencji, o której w nich mowa, mianowicie kompetencji do stanowienia przepisów porządkowych.

Dalej sąd wyjaśnił, że jeżeli kompetencja do stanowienia przepisów porządkowych – która co do zasady należy do rady gminy (art. 40 ust. 3 przywołanej ustawy) – została przyznana organowi wykonawczemu gminy wyłącznie w „przypadku niecierpiącym zwłoki” – jak jasno i wyraźnie stanowi o tym z kolei przepis art. 41 ust. 2 ustawy – to trzeba uznać za uzasadniony wniosek, że z całą pewnością przypadkiem takim jest i może być tylko stan bezpośredniego zagrożenia dóbr, o których mowa w ust. 3 art. 40 tej ustawy, a więc między innymi stan bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia obywateli. To bowiem tylko w związku z zaistnieniem bezpośredniego zagrożenia tych dóbr oraz potrzebą podjęcia niecierpiącej zwłoki (niezwłocznej) interwencji prawodawczej organ wykonawczy gminy, jako organ monokratyczny, którego pragmatyka działania – gdy chodzi o efektywność i szybkość – jest zdecydowanie inna, niż w przypadku organu kolegialnego, został wyposażony w kompetencję do stanowienia przepisów porządkowych po to, aby przeciwdziałać temu bezpośredniemu zagrożeniu poprzez szybkie ustanowienie niezbędnej (koniecznej) regulacji. Innymi słowy, z okoliczności, że realizacja omawianych kompetencji organu wykonawczego gminy może nastąpić tylko i wyłącznie w „przypadku niecierpiącym zwłoki” wynika, że zagrożenie prawnie chronionych dóbr, o których mowa w ust. 2 art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, musi mieć charakter bezpośredni. Inny charakter tego zagrożenia nie stanowi bowiem – bo siłą rzeczy nie może – „przypadku niecierpiącego zwłoki”, mianowicie przypadku, który mógłby uzasadniać podjęcie niezbędnej interwencji prawodawczej.

Sąd dodał również, że istota rzeczy odnosi się do „niezbędności” podjęcia interwencji prawodawczej dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. W związku z tym tworzenie przepisów porządkowych w warunkach określonych w art. 41 ust. 2 przywołanej ustawy może być motywowane tylko bezpośrednim zagrożeniem tych dóbr, a więc stanem, który w przypadku niecierpiącym zwłoki tworzy podstawę uzasadniającą (i legitymizującą zarazem) stanowienie tych przepisów w celu ochrony tychże dóbr przed doznaniem przez nie uszczerbku, o ile rzecz jasna zaistnieje równocześnie – a jest to także element kontekstu wykładni art. 40 ust. 3 – przesłanka odnosząca się do stanu prawnego.

Wyrok NSA z 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II GSK 459/21