Samorządy straciły miliardy na złym naliczaniu subwencji

Analiza dr Bogdana Stępnia, eksperta ds. oświaty Instytutu Analiz Regionalnych jest oparta na autorskiej metodzie badania zgodności kwoty subwencji przewidzianej w budżecie państwa z przepisem art. 28 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (w powiązaniu z innymi przepisami tej ustawy i innych ustaw oraz rozporządzeń dotyczących finansów oświaty).

Wyjątkowość tej metodologii (opisana w raporcie do pobrania pod tekstem) polega na uniwersalności (można ją zastosować do każdego roku objętego analizą) oraz tym, że jej stosowanie zapewnia adekwatność kwoty subwencji do zmieniającej się liczby zadań oświatowych i ich kosztowności.

Stosowanie tej metodologii przy ustalaniu subwencji oświatowej w ustawie budżetowej zapewnia utrzymanie na odpowiednim poziomie udziału subwencji oświatowej w wydatkach (standardowych) na oświatę.  Przez wydatki standardowe należy tu rozumieć np. wydatki na wynagrodzenia nauczycieli na poziomie określonym w art. 30 ust. 3 ustawy Karta Nauczyciela (średnich wynagrodzeniach).

W praktyce oznaczałoby to, że gdyby liczba zadań w samorządzie pozostawała na stałym poziomie i gdyby liczba etatów nauczycielskich w tym samorządzie z roku na rok także się nie zmieniała, to niezależnie od skali podwyżek samorząd taki zachowałby dokładnie taki sam stosunek otrzymanej kwoty subwencji  i wydatków bieżących na oświatę. Czyli w potocznym języku samorządy dokładałby  procentowo tyle samo do subwencji co w roku poprzednim nawet w przypadku podwyżki.

Obecny sposób liczenia (nawet uznając, że jest on stosowany konsekwentnie co niestety nie jest prawdą i co także udowodnił dr Stępień m.in. tutaj >>> ) tego niestety nie zapewnia. Polega on  bowiem na żmudnym i jak się okazuje wielce ułomnym szacowaniu liczby etatów nauczycielskich.

Z zasady sposób ten pomija zupełnie nauczycieli szkół niesamorządowych (ich wynagrodzenia nie są regulowane przepisami o średnich). Przy podziale subwencji zadania oświatowe w tych szkołach są jednak traktowane tak samo jak w szkołach samorządowych (to bardzo dobra zasada naszego systemu). Samorząd przekazuje później otrzymane w subwencji pieniądze szkołom niesamorządowym w formie dotacji.

Stosowany przez MEN sposób naliczania subwencji powoduje także inne problemy i dysfunkcje (np. w sposób nielogiczny podwyższa subwencję w budżecie państwa w zależności od tego jak wielu nauczycieli zatrudnią samorządy i obniża ją jeśli samorządy ograniczają zatrudnienie!), których jednak opisanie wykracza poza możliwości artykułu.

Sposób naliczania subwencji został zaprezentowany szerzej przez dr. Bogdana Stępnia w 2011 roku i dotyczył jej zaniżenia na rok 2012 (zaniżenie było na kwotę 1,4 mld zł – ostatecznie jednak rząd pod wpływem nacisków dodał do subwencji 450 mln zł). To wtedy sprawą zainteresowała się zarówno „Wspólnota” (w serii artykułów) jak i inne media ogólnopolskie (głównie „Dziennika Gazeta Prawna” oraz „Rzeczpospolita”).

W dyskusji sejmowej na badania dr. Stępnia powoływała się m.in. obecna wiceminister edukacji Marzena Machałek >>> (i inni posłowie Prawa i Sprawiedliwości), o słuszności metodologii rządowej przekonywała zaś Hanna Majszczyk wówczas podsekretarz stanu w Ministerstwie Finansów. 

W oparciu o tę opisaną wówczas (także na łamach „Wspólnoty”) metodologię w obecnej analizie dr Stępień przedstawił poniższe tabele (rozbudowana jej wersja i wykresy znajdują się w raporcie do pobrania).

Bazują one na art. 28 ust. 1 uod JST, który każe za podstawę naliczania subwencji na kolejny rok brać kwotę subwencji w roku bazowym. W praktyce oznacza to, że raz zaniżona subwencja stając się podstawą do naliczania w kolejnych latach krzywdzi samorządy podwójnie. W tabeli nr 1 mamy więc tylko konsekwentne stosowanie przepisów ustawy o dochodach JST, które każe ignorować zaniżenia z poprzednich lat. Z tabel widać, że do największego w historii zaniżenia subwencji doszło w roku  2012 oraz w latach 2018 - 2020.

O ile jednak rządy PO-PSL raz zaniżały raz zawyżały subwencję co dało w sumie nienajgorszą sytuację samorządów pod tym względem o tyle rząd PiS stosuje systematyczne zaniżanie. W drugiej tabeli przedstawiono różnicę pomiędzy obecną kwotą subwencji, a taką jak gdyby przepis art. 28 ust. 1 był stosowany konsekwentnie (oddzielnie naliczano działania rządu PO-PSL i PIS)

Tabela 1: Minimalna subwencja oświatowa w ustawie budżetowej i minimalny standard jej podziału wraz z zaniżeniem/zawyżeniem tej subwencji z roku na rok (kol. 9) w latach 2008 ÷ 2020

Tabela 2: Jak w Tab. 1 z tą różnicą, że bazą w tej kalkulacji jest nie subwencja (standard finansowy) z roku poprzedniego, a jej (ich) minimalna wartość na rok poprzedni. Kolumna 9 tej tabeli dalej jest nazywana skumulowanym zaniżeniem/zawyżeniem subwencji na dany rok

Całe opracowanie dostępne tutaj >>>