W samorządach

Samorządy straciły miliardy na złym naliczaniu subwencji

Andrzej Gniadkowski

20.02.2020

W latach 2017-2020 samorządy powinny otrzymać z subwencji oświatowej w sumie o 10 mld zł więcej. Tylko na rok 2020 subwencja jest niemal o miliard złotych mniejsza niż wymagają tego przepisy. Takie wnioski płyną z przedstawionej przez dr Bogdana Stępnia analizy wysokości subwencji oświatowej na lata 2008-2020 w porównaniu z wymogami ustawy o dochodach JST.

Analiza dr Bogdana Stępnia, eksperta ds. oświaty Instytutu Analiz Regionalnych jest oparta na autorskiej metodzie badania zgodności kwoty subwencji przewidzianej w budżecie państwa z przepisem art. 28 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (w powiązaniu z innymi przepisami tej ustawy i innych ustaw oraz rozporządzeń dotyczących finansów oświaty).

Wyjątkowość tej metodologii (opisana w raporcie do pobrania pod tekstem) polega na uniwersalności (można ją zastosować do każdego roku objętego analizą) oraz tym, że jej stosowanie zapewnia adekwatność kwoty subwencji do zmieniającej się liczby zadań oświatowych i ich kosztowności.

Stosowanie tej metodologii przy ustalaniu subwencji oświatowej w ustawie budżetowej zapewnia utrzymanie na odpowiednim poziomie udziału subwencji oświatowej w wydatkach (standardowych) na oświatę.  Przez wydatki standardowe należy tu rozumieć np. wydatki na wynagrodzenia nauczycieli na poziomie określonym w art. 30 ust. 3 ustawy Karta Nauczyciela (średnich wynagrodzeniach).

W praktyce oznaczałoby to, że gdyby liczba zadań w samorządzie pozostawała na stałym poziomie i gdyby liczba etatów nauczycielskich w tym samorządzie z roku na rok także się nie zmieniała, to niezależnie od skali podwyżek samorząd taki zachowałby dokładnie taki sam stosunek otrzymanej kwoty subwencji  i wydatków bieżących na oświatę. Czyli w potocznym języku samorządy dokładałby  procentowo tyle samo do subwencji co w roku poprzednim nawet w przypadku podwyżki.

Obecny sposób liczenia (nawet uznając, że jest on stosowany konsekwentnie co niestety nie jest prawdą i co także udowodnił dr Stępień m.in. tutaj >>> ) tego niestety nie zapewnia. Polega on  bowiem na żmudnym i jak się okazuje wielce ułomnym szacowaniu liczby etatów nauczycielskich.

Z zasady sposób ten pomija zupełnie nauczycieli szkół niesamorządowych (ich wynagrodzenia nie są regulowane przepisami o średnich). Przy podziale subwencji zadania oświatowe w tych szkołach są jednak traktowane tak samo jak w szkołach samorządowych (to bardzo dobra zasada naszego systemu). Samorząd przekazuje później otrzymane w subwencji pieniądze szkołom niesamorządowym w formie dotacji.

Stosowany przez MEN sposób naliczania subwencji powoduje także inne problemy i dysfunkcje (np. w sposób nielogiczny podwyższa subwencję w budżecie państwa w zależności od tego jak wielu nauczycieli zatrudnią samorządy i obniża ją jeśli samorządy ograniczają zatrudnienie!), których jednak opisanie wykracza poza możliwości artykułu.

Sposób naliczania subwencji został zaprezentowany szerzej przez dr. Bogdana Stępnia w 2011 roku i dotyczył jej zaniżenia na rok 2012 (zaniżenie było na kwotę 1,4 mld zł – ostatecznie jednak rząd pod wpływem nacisków dodał do subwencji 450 mln zł). To wtedy sprawą zainteresowała się zarówno „Wspólnota” (w serii artykułów) jak i inne media ogólnopolskie (głównie „Dziennika Gazeta Prawna” oraz „Rzeczpospolita”).

W dyskusji sejmowej na badania dr. Stępnia powoływała się m.in. obecna wiceminister edukacji Marzena Machałek >>> (i inni posłowie Prawa i Sprawiedliwości), o słuszności metodologii rządowej przekonywała zaś Hanna Majszczyk wówczas podsekretarz stanu w Ministerstwie Finansów. 

W oparciu o tę opisaną wówczas (także na łamach „Wspólnoty”) metodologię w obecnej analizie dr Stępień przedstawił poniższe tabele (rozbudowana jej wersja i wykresy znajdują się w raporcie do pobrania).

Bazują one na art. 28 ust. 1 uod JST, który każe za podstawę naliczania subwencji na kolejny rok brać kwotę subwencji w roku bazowym. W praktyce oznacza to, że raz zaniżona subwencja stając się podstawą do naliczania w kolejnych latach krzywdzi samorządy podwójnie. W tabeli nr 1 mamy więc tylko konsekwentne stosowanie przepisów ustawy o dochodach JST, które każe ignorować zaniżenia z poprzednich lat. Z tabel widać, że do największego w historii zaniżenia subwencji doszło w roku  2012 oraz w latach 2018 - 2020.

O ile jednak rządy PO-PSL raz zaniżały raz zawyżały subwencję co dało w sumie nienajgorszą sytuację samorządów pod tym względem o tyle rząd PiS stosuje systematyczne zaniżanie. W drugiej tabeli przedstawiono różnicę pomiędzy obecną kwotą subwencji, a taką jak gdyby przepis art. 28 ust. 1 był stosowany konsekwentnie (oddzielnie naliczano działania rządu PO-PSL i PIS)

Tabela 1: Minimalna subwencja oświatowa w ustawie budżetowej i minimalny standard jej podziału wraz z zaniżeniem/zawyżeniem tej subwencji z roku na rok (kol. 9) w latach 2008 ÷ 2020

 

Rok budż.

Stand. finans.

A [zł]

Wskaź. Dk dla kraju

Liczba zadań ośw. Uw [tys.]

Subwencja

 oświatowa SO

[mln zł]

Średnie wynagr. naucz. w kraju Pk [zł]

Min. standard finansowy Amin

[zł]

Min.

 subwencja

oświatowa

SOmin

 [mln zł]

Różnica

k5-k8 [mln zł]

 

1

2

3

4

5

6

7

8

9

1

2008

3 646

1,0309

8 175

30 911

3 108

3 646

30 911

0

2

2009

4 039

1,0302

7 979

33 283

3 390

3 976

32 768

514

3

2010

4 364

1,0301

7 741

34 887

3 624

4 318

34 515

372

4

2011

4 717

1,0297

7 557

36 795

3 931

4 734

36 924

-129

5

2012

5 000

1,0299

7 586

39 219

4 207

5 122

40 179

-960

6

2013

5 163

1,0296

7 402

39 509

4 359

5 186

39 687

-178

7

2014

5 243

1,0296

7 287

39 500

4 399

5 211

39 259

241

8

2015

5 259

1,0286

7 435

40 377

4 417

5 264

40 418

-42

9

2016

5 278

1,0289

7 611

41 497

4 421

5 278

41 497

0

10

2017

5 293

1,0290

7 664

41 910

4 486

5 355

42 402

-492

11

2018

5 409

1,0264

7 728

43 075

4 668

5 508

43 864

-789

12

2019

5 690

1,0262

8 001

46 907

5 126

5 939

48 961

-2 054

13

2020

6 046

1,0262

8 001

49 841

5 552

6 164

50 813

-972

14

Łączne zaniżenie/zawyżenie za PO-PSL (w1÷w8)

-180

15

Łączne zaniżenie/zawyżenie za PiS (w9÷w13)

-4 307

 

Tabela 2: Jak w Tab. 1 z tą różnicą, że bazą w tej kalkulacji jest nie subwencja (standard finansowy) z roku poprzedniego, a jej (ich) minimalna wartość na rok poprzedni. Kolumna 9 tej tabeli dalej jest nazywana skumulowanym zaniżeniem/zawyżeniem subwencji na dany rok

 

Rok budż.

Stand. finans.

A [zł]

Wskaź. Dk dla kraju

Liczba zadań ośw. Uw [tys.]

Subwencja

 oświatowa SO

[mln zł]

Średnie wynagr. naucz. w kraju Pk [zł]

Min. standard finansowy Amin

[zł]

Min.

 subwencja

oświatowa

SOmin

 [mln zł]

Różnica

k5-k8 [mln zł]

1

2

3

4

5

6

7

8

9

1

2008

3 646

1,0309

8 175

30 911

3 108

3 646

30 911

0

2

2009

4 039

1,0302

7 979

33 283

3 390

3 976

32 768

514

3

2010

4 364

1,0301

7 741

34 887

3 624

4 251

33 981

906

4

2011

4 717

1,0297

7 557

36 795

3 931

4 611

35 965

830

5

2012

5 000

1,0299

7 586

39 219

4 207

5 007

39 273

-53

6

2013

5 163

1,0296

7 402

39 509

4 359

5 193

39 741

-232

7

2014

5 243

1,0296

7 287

39 500

4 399

5 242

39 489

10

8

2015

5 259

1,0286

7 435

40 377

4 417

5 263

40 408

-31

9

2016

5 278

1,0289

7 611

41 497

4 421

5 278

41 497

0

10

2017

5 293

1,0290

7 664

41 910

4 486

5 355

42 402

-492

11

2018

5 409

1,0264

7 728

43 075

4 668

5 573

44 379

-1 304

12

2019

5 690

1,0262

8 001

46 907

5 126

6 119

50 443

-3 536

13

2020

6 046

1,0262

8 001

49 841

5 552

6 628

54 643

-4 802

14

Łączne skumulowane zaniżenie/zawyżenie za PO-PSL (w1÷w8)

1 945

15

Łączne skumulowane zaniżenie/zawyżenie za PiS (w9÷w13)

-10 134

 

Całe opracowanie dostępne tutaj >>>

TAGI: oświata, Edukacja,