Obowiązujące przepisy prawa nie formułują generalnego zakazu łączenia mandatu radnego z funkcją członka zarządu Ochotniczej Straży Pożarnej (dalej OSP). Trzeba jednak badać każdy przypadek indywidualnie. Praktycznie każda OSP korzysta z mienia komunalnego (budynki, grunty). Zaś zdecydowana większość prowadzi jakąkolwiek działalność gospodarczą (choćby przez podnajem części budynku innej organizacji, podnajmowaniu sal na wesela, dyskoteki czy choćby parkingi, sprzedaż alkoholu i grochówki na festynach itp.).
Treść przepisów
Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności (art. 24f ustawy o samorządzie gminnym). Jak się wskazuje w doktrynie i orzecznictwie, celem wskazanego przepisu jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego lub zarządza działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego.
Takiej wykładni nie można podważyć choćby na podstawie regulacji przyjętej w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która już w preambule stanowi o zagwarantowaniu rzetelności instytucji publicznych, w tym władz samorządu terytorialnego. Artykuł 22 Konstytucji RP stanowiąc: „Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i to ze względu na ważny interes publiczny” nie daje podstaw do uchylenia zakazu ustawowego przyjętego w art. 24f ust. 1 powołanej usg.
Wolna wola
Często radni będący w zarządach OSP zdobyli mandat dlatego właśnie, że działały aktywnie w OSP. Warto jednak podkreślić, że to do jednostki – obywatela, który zamierzał kandydować do rady gminy – należy wybór, czy wybiera sprawowanie władzy publicznej, czy działalność w zarządzie Ochotniczej Straży Pożarnej. Każdy ma zapewniony wolny wybór co do podjęcia się funkcji publicznej, a dokonując takiego wyboru, musi zważać, że przepisy konstytucji i przepisy ustaw ustrojowych nakładają obowiązek sprawowania władzy publicznej rzetelnie, co wymaga zachowania przepisów ustanawiających gwarancje antykorupcyjne. Do takich gwarancji należy zakaz ustanowiony w art. 24f ust. 1 usg.
Niestety, działalność radnego polegająca na zarządzaniu działalnością stowarzyszenia (funkcja prezesa Ochotniczej Straży Pożarnej) prowadzącego działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, mieści się w dyspozycji ww. przepisu art. 24f ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wyrok NSA w Warszawie z 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2055/1). Stowarzyszenie bowiem, mimo że jest w myśl art. 2 ust. 1 ustawy z 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach zrzeszeniem o celach niezarobkowych, to może prowadzić działalność gospodarczą na zasadach ogólnych (art. 34 ustawy). Co prawda, dochód z takiej działalności służy realizacji celów statutowych stowarzyszenia i nie może być przeznaczony do podziału między członków, jednak fakt ten nie ma znaczenia z punktu widzenia ograniczeń działalności gospodarczej radnego, o których mowa w art. 24f usg.
Jeżeli więc OSP, w której radny wchodzi w skład organu zarządzającego, prowadzi działalność dochodową choćby w postaci podnajmu lokalu w budynku będącym własnością gminy lub organizuje podnajem takich pomieszczeń na np. wesela, jest to działalność zakazana w rozumieniu art. 24f ust. 1 usg.
Brak osobistych korzyści
Co ważne, wypełnienie dyspozycji tego przepisu nie jest uzależnione od tego, czy z prowadzenia, zarządzania bądź bycia przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności radny uzyskuje dochód, czy inne osobiste korzyści. Radny, zarządzając działalnością gospodarczą stowarzyszenia, narusza zakaz zarządzania taką działalnością bez względu na to, czy czyni to na własny rachunek, czy też odnosi z niej osobiste korzyści. To, że dochody stowarzyszenia uzyskiwane z prowadzenia działalności gospodarczej są przeznaczone na takie czy inne cele, nie zmienia charakteru takiej działalności. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z 12 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 787/05, wyrok NSA z 8 sierpnia 2006, sygn. akt II OSK 753/06). Znajduje to potwierdzenie w poglądach Sądu Najwyższego, który w wielu orzeczeniach wyjaśniał, że stowarzyszenie podejmując działalność gospodarczą, prowadzi tę działalność na ogólnych zasadach regulujących prowadzenie działalności gospodarczej i nie zmienia tego tylko to, że dochód z działalności gospodarczej stowarzyszenia jest przeznaczony na realizację celów statutowych stowarzyszenia i nie może być przeznaczony do podziału między jego członków.
Jeśli więc Ochotnicza Straż Pożarna prowadzi jakąkolwiek działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy, wówczas radny wchodzący w skład jej zarządu powinien zrezygnować (składając rezygnację zgodnie z zapisami statutu stowarzyszenia) ze swojego stanowiska lub funkcji w terminie trzech miesięcy od daty złożenia ślubowania przez radnego. Niezrzeczenie się funkcji lub niezaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy jest powodem stwierdzenia przez radę gminy w uchwale wygaśnięcia mandatu radnego. Jeśli zaś dana OSP takiej działalności gospodarczej nie prowadzi (choć trzeba przyznać, że w praktyce są to rzadkie przypadki), to radny może nadal pracować w jej zarządzie. Trzeba tutaj zachować daleko posuniętą ostrożność.
