Czy informacja na temat nagród wszystkich pracowników jednostek samorządu terytorialnego powinna być udostępniana?
Jeżeli przyjmiemy, że informacja publiczna to każda informacja o wykonywaniu zadań publicznych i gospodarowaniu majątkiem to każde, wydatkowanie środków publicznych powinno być uznane za informację publiczną. Dotyczy to również nagród. Nie każda informacja publiczna jest jednak informacją jawną. Podlega ona ograniczeniom, w tym na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który mówi o ochronie prywatności osób fizycznych. Ochrona ta nie dotyczy jednak osób pełniących funkcje publiczne. Należałoby więc stwierdzić, że informacja o nagrodach pracowników samorządów powinna być jawna, ale ograniczona do osób pełniących funkcje publiczne.
Zdefiniowanie pojęcia „osoby pełniące funkcje publiczne” przysparza jednak sporo kłopotów. Nie można chyba ograniczyć go do ścisłego kierownictwa urzędu?
Na początku obowiązywania ustawy za „osoby pełniące funkcje publiczne” uznawano tylko te składające oświadczenia majątkowe. Później zdecydowano się na szersze rozumienie tego pojęcia. Trybunał Konstytucyjny dokonując interpretacji tego pojęcia stwierdził przede wszystkim, że nie każdy pracownik danej instytucji jest „osobą pełniącą funkcje publiczne”, oraz że stworzenie katalogu takich osób wymaga każdorazowo określenia w danej jednostce. Zdaniem TK wystarczy jednak by funkcja jaką dana osoba pełni miała charakter decyzyjny, nawet jeżeli tylko przygotowuje materiały do wydania rozstrzygnięcia dla innych osób, by uznać ją za osobę pełniącą funkcje publiczną. I nie muszą to być rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej.
Niestety nawet stosując dokładnie interpretację Trybunału w każdym urzędzie powstanie wiele wątpliwości co do katalogu pracowników pełniących i niepełniących funkcje publiczne.
Na pewno z katalogu pełniących funkcje można wykluczyć należy pracowników obsługi. W przypadku stanowisk urzędniczych trzeba każdorazowo dokonać oceny, ale wydaje się, że przy tak szerokim rozumieniu proponowanym przez TK, większość z nich trzeba by było zaliczyć do omawianego katalogu. Znam jedno stanowisko urzędnicze, które można wykluczyć bez specjalnych wątpliwości. To informatyk. Chyba, że w danym urzędzie informatyk wykonuje jakieś inne zadania poza obsługą informatyczną, co trzeba przyznać, dość często się zdarza. Jak widać stworzenie takiego katalogu nie jest łatwe.
Co mogą zrobić urzędnicy, którzy uważają, że ich prywatność została naruszona?
Z punktu widzenia drogi administracyjno-prawnej pracownik nie ma żadnego manewru. Ale prywatność jest dobrem osobistym podlegającym ochronie na podstawie Kodeksu cywilnego. Mogę sobie wyobrazić, że do sądu cywilnego wpływa powództwo, w którym pracownik przekonuje, że jego dobra osobiste zostały naruszone w wyniku ujawnienia informacji o nagrodzie. Byłoby to niezwykle ciekawe, bo mogłoby się okazać, że prawo w tym zakresie nie jest spójne.
Czyli, że sąd administracyjny uznałby, że odmowa ujawnienia informacji o jakiejś grupie urzędników była niezgodna z prawem, a po ujawnieniu dany urzędnik mógłby wygrać sprawę przed sądem cywilnym?
Tak chociaż nie wiem o takim przypadku.
Czy przygotowanie zestawienia nagrodzonych z imionami i nazwiskami, kwotami nagród i informacjami za co zostali nagrodzeni można potraktować jako informację przetworzoną?
Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia informacji przetworzonej. Jest więc ono definiowane przez orzecznictwo sądów administracyjnych. W zależności od tej definicji można wyodrębnić dwa nurty. Pierwszy, w którym sądy stwierdzają, że nakład pracy nie jest podstawą do stwierdzenia, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Np. anonimizacja kilkuset stron dokumentów, w której chodziło nie tylko o usunięcie imion, nazwisk, adresów itd., ale i wszystkich faktów, które mogłyby posłużyć identyfikacji danej osoby, nie zostało uznane przez sąd za informację przetworzoną, mimo że wymagało przeczytania i dokładnego przemyślenia jakie fakty należy ukryć.
Ale są także orzeczenia, które nakład pracy traktują za przesłankę do uznania czegoś za informację przetworzoną. Należy jednak pamiętać, że czym innym jest ustalenie czy można udzielić informacji czy nie, co wymaga czasem dość dużej pracy, a czym innym przetworzenie informacji, która w urzędzie się znajduje.
A co z sytuacjami gdy odpowiedź na wniosek powoduje taki nakład pracy, że blokowałby pracę całego urzędu? Jeżeli nie ma żadnej możliwości obrony to ktoś mógłby nawet celowo doprowadzać do utrudnień w pracy urzędu.
W niektórych krajach mamy instytucję nadużycia prawa do informacji o charakterze publicznym. Chodzi o takie wnioski, które poprzez wymagany do udzielenia odpowiedzi nakład pracy, spowodowałyby paraliż instytucji. Ale nie ma tu jednak zazwyczaj mowy o intencji wnioskodawcy. Jedyny kraj, w którym wprowadzono przesłankę intencji wnioskodawcy jest Australia. Mówi się tam o złośliwym wnioskodawcy. Uznanie za „złośliwego” powoduje, że urząd nie musi odpowiadać na wnioski tej osoby.
Dr Agnieszka Piskorz-Ryń, adiunkt na Wydziale Prawa i Administracji UKSW, specjalistą w zakresie dostępu do informacji.
