Rada miasta uznała, że uchwała w sprawie powołania rady seniorów powinna zawierać definicję pojęcia senior – w związku z czym takową zamieściła, ograniczając tym samym możliwość uczestnictwa w radzie osobom młodym. Naczelny Sąd Administracyjny, orzekający po wcześniejszym wyroku WSA, był jednak innego zdania.
W opinii NSA art. 5c ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: usg) określa elementy (tryb wyboru członków i zasady działania), jakie powinny zostać zawarte w statucie rady seniorów. Przepis ten w warstwie literalnej nie nakazuje wprowadzania do statutu definicji legalnej pojęcia senior. Za interpretacją uznającą taki obowiązek opowiedział się natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 października 2017 r. (sygn. akt II OSK 349/16). Jak wskazał wtedy NSA, umocowanie do określenia pojęcia seniora jest ściśle związane z uprawnieniem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do powołania rady seniorów oraz określenia trybu wyboru jej członków i zasad działania. Na uszczegółowienie tej kwestii pozwala radzie miejskiej – w opinie składu sądu orzekającego w tym wyroku – brak ustawowej definicji kto jest seniorem. Dalej w powyższym orzeczeniu wskazano, że „wypełnienie dyspozycji art. 5c usg wymaga więc od rady gminy nadania pojęciu seniora konkretnego znaczenia, albowiem brak tej regulacji w istocie uniemożliwiałby funkcjonowanie rady seniorów i naruszałby uprawnienie organu jednostki samorządu terytorialnego do powołania gminnej rady seniorów, nadania jej statutu oraz określenia trybu wyboru jej członków i zasad działania”.
Stanowiska tego NSA w składzie orzekającym w opisywanym wyroku jednak nie podzielił. Obowiązek ustanowienia definicji „seniora” nie wynika z ust. 5 art. 5c usg. Wniosku takiego nie można także wyciągnąć z ustępu czwartego wspomnianego artykułu, po myśli którego „Gminna rada seniorów składa się z przedstawicieli osób starszych oraz przedstawicieli podmiotów działających na rzecz osób starszych, w szczególności przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku”. Przepis ten określa krąg osób, które mogą pełnić funkcję członka rady seniorów. Jednocześnie nie stanowi on, że rada seniorów składa się z „osób starszych”, a z „przedstawicieli osób starszych”. Innymi słowy, wymóg odnosi się nie do legitymacji biernej, a więc do osoby, która ma być członkiem rady, a do legitymacji czynnej. Ustawa nie zawęża tym samym możliwości uczestnictwa w radzie seniorów wyłącznie do bliżej niezdefiniowanych „osób starszych”. Zgodne z art. 5c ust. 4–5 usg jest takie uregulowanie, które pozwala na uczestnictwo w radzie seniorów niezależnie od wieku członka tej rady, o ile osoba ta jest przedstawicielem osób starszych albo podmiotów działających na rzecz tych osób. Do uchwałodawcy należy zatem określenie trybu wyboru członków rady tak, aby zapewnić osobom starszym realną możliwość wyboru własnych przedstawicieli. Wymóg ten nie może być jednak, w ocenie NSA, rozumiany jako zawężenie legitymacji biernej wyłącznie do seniorów.
NSA odniósł się także do kwestii zgłaszania przedstawicieli do rady seniorów przez burmistrza i radę miasta. Przypomniał, że w myśl przytoczonego już art. 5c ust. 4 usg legitymację czynną przy wyborze członków rady seniorów powierzono następującym kategoriom podmiotów:
1) osobom starszym oraz
2) podmiotom działającym na rzecz osób starszych.
Jednocześnie kategoria druga została uszczegółowiona w ten sposób, że przez podmioty działające na rzecz osób starszych uznaje się w szczególności organizacje pozarządowe oraz podmioty prowadzące uniwersytety trzeciego wieku.
Przepis ten określa warunki legitymizacji społecznej członków rady seniorów. Nie może on być wykładany rozszerzająco, gdyż mogłoby to prowadzić do podważenia społecznej akceptacji składu rady seniorów, mającej być organem wyrażającym wolę osób starszych, a nie jakichkolwiek innych podmiotów czy organów.
Nie sposób jednocześnie uznać, że burmistrz albo rada miasta wpisują się w jedną z dwóch kategorii podmiotów posiadających legitymację czynną, o których mowa w art. 5c ust. 4 usg. Organy te nie mogą zostać zaklasyfikowane jako „podmioty działające na rzecz osób starszych”. Gdyby wolą prawodawcy było umożliwienie organom gminy zgłaszania osób mających być członkami rady seniorów, to wójt (burmistrz, prezydent) i rada gminy (miasta) zostaliby wprost wymienieni w powyższym przepisie. Brak takiego uregulowania przemawia za interpretacją przeciwną. Warto przy tym odwołać się do ratio legis kluczowego przepisu art. 5c ustawy o samorządzie gminnym. Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy, rolą rad seniorów ma być reprezentowanie interesów i potrzeb starszych mieszkańców także wobec władz samorządowych. Mają one być formą dialogu społecznego stanowiącego „podstawę samorządności i zaangażowania obywatelskiego” (uzasadnienie projektu o zmianie ustawy z 11 października 2013 r. o samorządzie gminnym, DzU z 2013 poz. 1318, druk nr 1572, Sejm VII kadencji, s. 1).
Wyrok NSA z 29 września 2021 r., sygn. akt III OSK 413/21
