Pracownik Samorządowy Prawo

Łączenie mandatu radnego z funkcją prezesa stowarzyszenia

Sylwia Zawartka

21.10.2019

Radni to często osoby zaangażowane w działanie lokalnych stowarzyszeń, fundacji i innych grup społecznych działających w danej społeczności lokalnej. Bardzo często są to osoby rozpoznawalne przez mieszkańców z uwagi na prowadzoną przez daną organizację działalność, mający również doświadczenie we współpracy z samorządem. Nie są odosobnione także sytuacje, w których to mieszkańcy społeczności gminnej sami zachęcają lidera lokalnej organizacji do kandydowania na stanowisko radnego. Zmiana władz samorządowych, zwłaszcza pierwsze miesiące po wyborach, to często czas, w którym pojawia się najwięcej wątpliwości prawnych dotyczących zasad funkcjonowania organów samorządowych, w szczególności związanych z możliwością łączenia mandatu radnego z pełnieniem funkcji w zarządzie stowarzyszenia, w tym prowadzącego działalność gospodarczą.

Zagwarantowana konstytucyjnie swoboda prowadzenia działalności gospodarczej zostaje ograniczona w przypadku radnych wykorzystujących w tej działalności mienie jednostki samorządu terytorialnego, w której wykonują mandat. Ograniczenie to ma stanowić gwarancję przed uwikłaniem w powiązania i sprzeczności interesów, wynikające z jednoczesnego łączenia różnych ról społecznych, które mogłyby rzutować na niezależność wykonywania mandatu, podważać autorytet sprawowanej władzy lub budzić zastrzeżenia co do bezstronności i uczciwości.

Przepisy nie zawierają jednak absolutnego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej przez radnych, jak to ma miejsce w przypadku pozostałych funkcjonariuszy samorządowych, albowiem w przypadku radnych zakaz dotyczy prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorząd terytorialnego, w której radny wykonuje mandat. Natomiast zakaz nie dotyczy możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w ogólności.

Wyrazem powyższych ograniczeń jest art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który zawiera kilka niezależnych od siebie zakazów. Konstytuuje on bowiem zakaz:

  1. prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego  gminy, w której radny uzyskał mandat;

  2. zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat;

  3. bycia przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat. Naruszenie każdego z wymienionych zakazów może nastąpić zarówno łącznie, jak i niezależnie od naruszenia pozostałych.

Zakazy te mają służyć wyeliminowaniu sytuacji, gdy radny przez wykorzystywanie swojej funkcji uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. Z drugiej strony, przepis ten pełni istotną rolę w kształtowaniu pożądanej postawy społecznej, w której służba dla lokalnej społeczności samorządowej powinna być pozbawiona niebezpieczeństwa faworyzowania interesu indywidualnego, prywatnego w sytuacji, gdy z pierwszeństwa powinien korzystać interes ogółu. Regulacja ta zasadniczo ma bowiem nie tylko przeciwdziałać korupcji, ale także służyć utrzymaniu autorytetu władzy i nieosłabiania zaufania wyborców i opinii publicznej do jej prawidłowego funkcjonowania, innymi słowy, by funkcjonariusz publiczny nie tylko nie realizował swoich prywatnych celów dzięki posiadanej władzy, ale by nie zachodziły przesłanki mogące stworzyć, choćby mylnie, takie wrażenie (Wyrok NSA z 4 października 2017 r., II OSK 2020/17).

Norma art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ogranicza wprowadzonego zakazu jedynie do pojęcia "własności" czy "zarządzania" mieniem komunalnym, lecz używa znacznie pojemniejszego określenia "wykorzystania mienia", którego granice desygnatów są o wiele trudniej uchwytne. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że sformułowanie "wykorzystywanie mienia" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy ma ono konkretną podstawę prawną (np. najem, dzierżawa, umowa zlecenia świadczenia usług), czy jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne, np. użyczenie (Wyrok NSA z 5 listopada 2010 r., II OSK 1714/10).

Nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Wskazany przepis nie uzależnia bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia (Wyrok NSA z 1 lipca 2010 r., II OSK 921/10). Z całą pewnością wykorzystanie mienia gminy musi pozostawać w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą.

Naruszenie zakazu wprowadzonego przez ustawodawcę w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest uwarunkowane rodzajem czy przedmiotem działalności gospodarczej prowadzonej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, ani też doniosłością środków uzyskanych z takiej działalności w kontekście całokształtu sytuacji finansowej.

Działalność gospodarcza
Jednym z kluczowych pojęć, którego prawidłowe odkodowanie ma istotne znaczenie w procesie wykładni art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest termin "działalność gospodarcza".

Pojęcie działalności gospodarczej nie zostało zdefiniowane dla potrzeb samorządowych przepisów antykorupcyjnych, dlatego też należy odnieść się do definicji zawartej aktualnie w przepisach ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, która zastąpiła dotychczasową ustawę z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.  Zgodnie z treścią art. 3 Prawa przedsiębiorców przez działalność gospodarczą należy rozumieć „zorganizowaną działalność zarobkową wykonywaną we własnym imieniu i w sposób ciągły”. Definicja ta ma walor uniwersalny, zarówno w odniesieniu do prawa publicznego, jak i prywatnego. Należy przyjąć zatem, że dla uznania określonej przedmiotowo działalności za działalność gospodarczą konieczne jest łączne zaistnienie jej cech funkcjonalnych: zarobkowości, zorganizowania formalnego (czyli wyboru formy prawnej przedsiębiorczości), ciągłości oraz wykonywania we własnym imieniu.

Charakter zarobkowy działalność uzyskuje w przypadku, gdy jest nakierowana na osiągnięcie dochodu ("zarobku"), rozumianego jako nadwyżka przychodów nad nakładami (kosztami) tej działalności. Znaczenie ma tutaj wola w postaci dążenia danego podmiotu do osiągnięcia zarobku. Nie ma natomiast znaczenia sam fakt osiągnięcia określonego dochodu, czy też ponoszenia straty. Przynoszenie strat przez daną działalność (zarówno przejściowo, jak i w dłuższych okresach) nie pozbawia jej statusu działalności gospodarczej. Tym samym o zarobkowym charakterze działalności gospodarczej nie decyduje faktyczne osiągnięcie zysku, lecz ukierunkowany zamiar jego osiągnięcia (cel).

Niemniej jednak, wspomniane wyżej, kryterium subiektywne nie jest rozstrzygające. W szczególności nie jest istotne, czy podmiot wykonujący daną działalność traktuje ją jako komercyjną (prowadzoną w celu zarobkowym), czy też nie. O kwalifikacji danej działalności ostatecznie przesądza kryterium obiektywne, tj. ustalenie, czy dany podmiot faktycznie prowadzi działalność, która obiektywnie może przynosić dochód (uchwała SN z 30 listopada 1992 r., III CZP 134/92, OSNCP 1993, nr 5). Działalność gospodarcza jest bowiem faktem, kategorią o charakterze obiektywnym. Nie ma znaczenia okoliczność, że podmiot prowadzący określoną działalność nie ocenia jej (subiektywnie), jako działalności gospodarczej, nie nazywa jej tak bądź też oświadcza, że jej nie prowadzi. Zatem jeśli tylko dana działalność jest obiektywnie zdolna przynosić zysk podmiotowi ją prowadzącemu (i nie jest nielegalna), powinna być traktowana, jako działalność gospodarcza (wyrok NSA z 8 kwietnia 2010 r., II OSK 159/10).

W literaturze rozróżnia się pojęcie zysku od zarobku, wskazując, iż wyłącznie z tym drugim mamy do czynienia w przypadku działalności non for profit. Jest to działalność podmiotu, z której zarobek w całości jest przeznaczany na pokrycie kosztów jego funkcjonowania oraz/lub realizację celów statutowych. Działalność taką mogą wykonywać np. fundacje lub stowarzyszenia. Podmioty te co do zasady nie są tworzone dla realizacji celów komercyjnych, jednakże mogą one wykonywać działalność gospodarczą z zastrzeżeniem, iż - w przypadku stowarzyszeń - dochód z niej będzie służyć realizacji celów statutowych stowarzyszenia oraz nie będzie przeznaczany do podziału między jego członków. Działalność gospodarcza non for profit stowarzyszeń czy fundacji jest zatem prowadzona dla osiągnięcia zarobku na realizację podstawowych (niekomercyjnych) celów, dla których stowarzyszenie czy fundacja zostały utworzone.

Charakter zorganizowany działalność uzyskuje, jeśli nie jest przypadkowa, tj. podmiot ja prowadzący podjął starania organizacyjne w celu jej prowadzenia. Charakter ciągły działalność posiada, jeśli jest wykonywana z zamiarem powtarzalności określonych czynności celem osiągnięcia dochodu.

Prowadzenie działalności gospodarczej we własnym imieniu to prowadzenie działalności na swoją rzecz i zaciąganie zobowiązań we własnym imieniu. W tym miejscu, warto również wskazać, że pojęcia "działalności gospodarczej" w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie można ograniczać do prowadzenia działalności na podstawie wpisu do rejestru przedsiębiorców, działalności w spółkach czy innych form zawodowej działalności podlegającej rejestracji. Użyte w tym przepisie pojęcie działalności gospodarczej będzie swoim zakresem obejmować także również działalność, która choć nie podlega regulacjom Prawa przedsiębiorców, to jednak wypełnia wszelkie znamiona charakterystyczne dla działalności gospodarczej, tj. ma charakter zawodowy, ciągły i zarobkowy oraz wykonywana jest w sposób zorganizowany (Wyrok WSA we Wrocławiu z 5 kwietnia 2018 r., III SA/Wr 745/17).

Działalność gospodarcza stowarzyszenia
Stowarzyszenia są zrzeszeniami o celach niezarobkowych, co oznacza, że statutowym celem stowarzyszenia nie może być prowadzenie działalności ukierunkowanej na osiąganie zysku. Jednakże, stowarzyszenie może prowadzić działalność gospodarczą według ogólnych zasad określonych w odrębnych przepisach. Dochód z działalności gospodarczej stowarzyszenia służy realizacji celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału przez jego członków (art. 2 i 34 ustawy z 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach, tj. z 2017 r., poz. 210 ze zm.).

Dodatkowo, jeżeli podmiot wpisany do rejestru, stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz publicznych zakładów opieki zdrowotnej podejmuje działalność gospodarczą, to podlega obowiązkowi wpisu także do rejestru przedsiębiorców (art. 50 ustawy z 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (tj. DzU z 2018 r., poz. 986 ze zm.). Jednakże fakt prowadzenia działalności gospodarczej przez stowarzyszenie jest niezależny od wpisu.

Z powyższego wynika, że stowarzyszenia mogą prowadzić dwojakiego rodzaju działalność: statutową i gospodarczą. Gospodarczego celu działalności nie niweczy przy tym okoliczność, że dochód z jej prowadzenia jest przeznaczony na działalność statutową. Ograniczenie to bowiem wynika z regulacji ustawowej i jest jednym z warunków dopuszczalności prowadzenia działalności gospodarczej przez stowarzyszenie. Należy więc wskazać, że działalność gospodarcza prowadzona przez stowarzyszenie jest działalnością gospodarczą, o której mowa w treści art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawodawca w prawie o stowarzyszeniach posłużył się sformułowaniem "działalność gospodarcza", zatem brak podstaw do uznania, że termin ten ma inne znaczenie niż definicji działalności gospodarczej wynikającej z art. 3 Prawa przedsiębiorców. Możliwa jest również sytuacja, że prowadzona działalność statutowa spełnia jednocześnie przesłanki do zakwalifikowania jej jako działalności gospodarczej.

Zakaz wynikający z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym opiera się na łącznym wystąpieniu dwóch przesłanek. Pierwszą z nich jest prowadzenie działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzanie taką działalnością lub bycie przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Druga przesłanka dotyczy wykorzystania mienia komunalnego przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Co do zasady, samo łączenie mandatu radnego z zarządzaniem stowarzyszeniem (pełnieniem funkcji jednego z członków zarządu stowarzyszenia) nie jest obwarowane zakazem, o ile stowarzyszenie nie prowadzi działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego, w której radny wykonuje mandat. Taki stan rzeczy daje podstawę do stwierdzenia, że samo członkostwo osoby pełniącej funkcję publiczną w zarządzaniu stowarzyszeniem z założenia nie jest zakazane.

Łączenie mandatu radnego z funkcją prezesa klubu sportowego
W świetle wskazanego przepisu funkcja prezesa zarządu stowarzyszenia (prezesa klubu sportowego) niewątpliwie stanowi zarządzanie działalnością, która w przypadku prowadzenia działalności gospodarczej oraz dysponowania nieruchomościami należącymi do gminy, nie jest dla radnych prawnie dozwolona. Niemniej, jak już wskazano, z treści powołanego przepisu wynika, że obie przesłanki, tj. prowadzenia działalności gospodarczej przez stowarzyszenie oraz wykorzystania mienia komunalnego, muszą wystąpić łącznie. Zarządzanie stowarzyszeniem, które prowadzi działalność gospodarczą, ale nie wykorzystuje   mienia komunalnego gminy, nie powoduje naruszenia zakazu przez radnego.

Jeżeli klub sportowy korzysta z majątku gminy na przykład w postaci boiska sportowego wraz z zapleczem socjalnym, czy też innych lokali gminnych udostępnionych na potrzeby działalności stowarzyszenia, to bez wątpienia stowarzyszenie wykorzystuje mienie gminne do swojej działalności. Nie ma tu znaczenia podstawa prawna na jakiej odbywa się przekazanie stowarzyszeniu mienia komunalnego do wykonywanej działalności, jak również czy korzystanie z tego mienia jest odpłatne czy nie. Również do kategorii mienia gminnego można zaliczyć dotacje udzielane stowarzyszeniu na działalność sportową.

W takiej sytuacji do ustalenia pozostaje, czy stowarzyszenie prowadzi działalność gospodarczą. Jeżeli klub sportowy, w ramach prowadzonej działalności statutowej, organizuje mecze, na które sprzedaje bilety, jak również prowadzi zajęcia gry w piłkę dla dzieci i pobiera za to opłaty, korzystając z przekazanego przez gminę mienia, to działalność, którą prowadzi stowarzyszenie w tym zakresie ma charakter zorganizowany, zarobkowy i ciągły. W konsekwencji działalność ta wyczerpuje pojęcie prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy. Nie zmienia tego również fakt, iż  są to opłaty przeznaczane „na cele statutowe”, albowiem wszelkie dochody stowarzyszenia, również z działalności gospodarczej służą realizacji celów statutowych i muszą być na nie przekazywane. Nie ma tu również znaczenia, czy za zarządzanie stowarzyszeniem członkowie zarządu, w tym prezes, pobierają wynagrodzenie, czy jest to praca społeczna.

Okoliczność, że dany podmiot prawa nie działa w celu osiągnięcia zysku, a zysk osiągnięty z prowadzonej działalności gospodarczej musi przeznaczyć na cele statutowe, nie powoduje kwalifikowania takich podmiotów jako nieprowadzących działalności gospodarczej. Istotne jest wyłącznie samo prowadzenie działalności gospodarczej przez dany podmiot, bez względu na ograniczenia związane z rozdysponowaniem osiągniętego zysku.

Innymi słowy, okoliczność, iż dochód uzyskiwany z działalności gospodarczej służy realizacji celów statutowych stowarzyszenia i nie może być przeznaczony na inne cele, nie ma znaczenia z punktu widzenia ograniczeń działalności gospodarczej radnego, o których mowa w art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. To, że dochody stowarzyszenia uzyskiwane z prowadzenia działalności gospodarczej są przeznaczone na takie czy inne cele, nie zmienia charakteru takiej działalności (wyrok NSA z dnia 10czerwca 2011 r., II OSK 549/11).  W konsekwencji, sprawowanie funkcji członka zarządu stowarzyszenia (prezesa klubu sportowego) prowadzącego działalność gospodarczą w wykorzystaniem mienia komunalnego mieści się w zakresie ustawowego zakazu zarządzania taką działalnością przez radnego.

Łączenie mandatu radnej z funkcją przewoniczącej zarządu koła gospodyń wiejskich
Z dniem  28 listopada 2018 r. weszła w życie ustawa o kołach gospodyń wiejskich (ustawa z 9 listopada 2018 r. o kołach gospodyń wiejskich, DzU z 2018 r., poz. 2212), która szczegółowo reguluje formy i zasady zrzeszania się w koła gospodyń wiejskich, tryb ich zakładania oraz organizację.

Zgodnie więc z obowiązującymi przepisami, koło gospodyń wiejskich podlega obowiązkowi wpisu do Krajowego Rejestru Kół Gospodyń Wiejskich, prowadzonego przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a z chwilą wpisu nabywa osobowość prawną. Na terenie jednej wsi może mieć siedzibę tylko jedno koło gospodyń wiejskich. Koła działają na podstawie uchwalonego przez siebie statutu. Działalnością koła gospodyń wiejskich kieruje oraz reprezentuje je na zewnątrz zarząd koła. Skład i liczbę członków zarządu koła określa statut, który może przewidywać zarząd jednoosobowy (przewodniczący). Koło gospodyń wiejskich może prowadzić działalność zarobkową, w tym działalność gospodarczą.

Koła gospodyń wiejskich dosyć często mają możliwość korzystania z infrastruktury gminnej, wykorzystując ją do prowadzenia i propagowania swojej działalności, w szczególności poprzez organizowanie swoich regularnych spotkań w lokalu udostępnionym przez wójta gminy (np. świetlica gminna). Koła gospodyń wiejskich również organizują spotkania, festyny, konkursy czy pokazy kulinarne, na których można kupić wyroby rękodzielnicze, czy potrawy regionalne. Zdarza się również, iż obsługują imprezy okolicznościowe.

Biorąc powyższe pod uwagę, wskazać należy, iż potencjalnie istnieje ryzyko naruszenia przez radną danej gminy, która pełni jednocześnie funkcję przewodniczącej zarządu koła gospodyń wiejskich zakazu, o którym mowa w art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Niewątpliwie członkostwo w zarządzie koła gospodyń wiejskich mieści się w pojęciu zarządzania działalnością. Oczywiście samo łączenie tych funkcji nie prowadzi jeszcze do naruszenia zakazu, jak również nie stanowi naruszenia zakazu podjęcie przez koło gospodyń wiejskich działalności gospodarczej i uzyskiwanie dochodów z  takiej działalności. Natomiast rozważenia każdorazowo będzie wymagało, czy działalność gospodarcza koła gospodyń wiejskich nie jest prowadzona z wykorzystaniem mienia gminy. Wskazać należy, iż za taką może być uznana sytuacja, w której koło gospodyń wiejskich korzysta z lokalu gminnego, a w ramach swojej działalności gospodarczej sprzedaje wytworzone przez siebie wyroby (np. sery, czy inne regionalne potrawy) na festynie organizowanym na terenie danej gminy, czy też miejskim targowisku.

Łączenie mandatu radnego z funkcją prezesa koła łowieckiego
Koło łowieckie zrzesza osoby fizyczne i jest podstawowym ogniwem organizacyjnym w Polskim Związku Łowieckim w realizacji celów i zadań łowiectwa. Koło łowieckie posiada osobowość prawną i może prowadzić działalność gospodarczą, co wynika z brzmienia art. 35 Prawa łowieckiego oraz Statutu Polskiego Związku Łowieckiego, uchwalonego przez XXI Krajowy Zjazd Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego w dniu 2 lipca 2005 r.

Nie ulega zatem wątpliwości, że koło łowieckie może prowadzić działalność gospodarczą, a jedynie nie może przeznaczać dochodów w ten sposób uzyskanych, na cele inne niż realizacja celów statutowych. Fakt bycia członkiem zarządu koła łowieckiego nie jest sam w sobie objęty zakazem łączenia z mandatem radnego. Co istotne, sama okoliczność prowadzenia działalności gospodarczej przez koło łowieckie również nie będzie jeszcze wystarczająca dla przyjęcia, że radny gminy jako członek zarządu koła łowieckiego narusza przepisy antykorupcyjne.  Zakazane radnemu jest bowiem dopiero zarządzanie działalnością gospodarczą prowadzoną przez koło łowieckie z wykorzystaniem mienia gminnego. W konsekwencji, dwie okoliczności zaistnieć muszą, łącznie: koło łowieckie musi prowadzić działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminnego oraz członek zarządu jest jednocześnie radnym,  który taką działalnością zarządza.

Wydaje się, że nie będzie naruszał zakazu, o którym mowa w art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, radny, który jest prezesem koła łowieckiego, działającego na terenie gminy, prowadzącego działalność gospodarczą i korzystającego z leśniczówki ,stanowiącej mienie Skarbu Państwa (w imieniu którego działa państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe).

Sankcja za naruszenie zakazu łączenia mandatu radnego z zarządzaniem działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy
Zakaz, o którym  mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter bezwzględny i nie pozwala na miarkowanie jego intensywności czy też zasadności do konkretnej sprawy. Wskazuje się, że także jednorazowe działanie polegające na wykorzystaniu mienia gminy przy prowadzeniu działalności gospodarczej, nawet jeżeli to konkretne działanie nie prowadzi bezpośrednio do zysku musi skutkować wygaśnięciem mandatu radnego, albowiem przepis ten nie pozostawia luzu decyzyjnego w tym zakresie. Organ nie może uzależniać decyzji o wygaśnięciu mandatu radnego od stopnia przewinienia (wyrok NSA z 30 sierpnia 2011 r., II OSK 140/11).

W przypadku natomiast kolejności odwrotnej (najpierw prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego i późniejsze uzyskanie mandatu), art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym obliguje radnego do zaprzestania tej działalności (zrzeczenia się funkcji) w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, pod rygorem wygaśnięcia mandatu.

Zasygnalizować również należy, iż prezentowane są również w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska  odmienne, odwołujące się do reguł wykładni celowościowej i konieczności dokonywania prokonstytucyjnej wykładni art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uwzględniającej zasadę proporcjonalności (wyrok NSA z 14 września 2016 r., II OSK 1879/16 oraz wyrok NSA z z 20 grudnia 2012 r., II OSK 2818/12).

Wnioski
Zakazy antykorupcyjne zawarte w gminnej ustawie samorządowej są narzędziem, które w istotny sposób reglamentują dopuszczalność łączenia działalności publicznej z działalnością gospodarczą, w której wykorzystywane jest mienie komunalne, co ma w intencji ustawodawcy sprzyjać kształtowaniu wiarygodności władz publicznych, w tym osób pełniących kluczowe stanowiska samorządowe. W przypadku radnych, ustanowione zakazy są o wiele mniej radykalne i mniej ingerujące w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, niż ma to miejsce w przypadku wójtów (burmistrzów, prezydentów miast). Zakazy te bowiem dotyczą prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego, w której radni sprawują mandat, a nie prowadzenia działalności gospodarczej w ogólności. Niemniej podjęcie przez daną osobę służby publicznej jest suwerenną decyzją danej osoby i musi wiązać się niejednokrotnie ze świadomością konieczności dokonania wyboru między dotychczasową działalnością czy funkcją a piastowaniem funkcji publicznych (mandatem radnego).

radca prawny w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim we Wrocławiu