Inwestorka (dalej również: skarżąca) złożyła w urzędzie miasta wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z przyłączami i zagospodarowaniem terenu. Prezydent odmówił. Uzasadnił, że planowana inwestycja stoi w sprzeczności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta, jak również z obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. miejscowym planem szczegółowego zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora. Wskazał także, że zabudowa jednorodzinna na wymienionych we wniosku działkach zaburzyłaby istniejący ład przestrzenny, powodując rozproszenie zabudowy. Obecnie występuje jedna linia zabudowy wzdłuż ulicy, przy której miałyby stanąć budynki, i nie można wyznaczyć zabudowy w drugiej linii.
Choć SKO kilkakrotnie uchylało decyzję prezydenta, kierując sprawę do ponownego rozpatrzenia, ostatecznie utrzymało w mocy decyzję odmowną
Sprawa trafiła do WSA w Olsztynie. Sąd uchylając decyzję SKO i prezydenta wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: upz) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Unormowanie to określa tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która wymaga dostosowania nowej zabudowy do zastanego w danym miejscu stanu dotychczasowej zabudowy, jej cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 upzp i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
Art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp służy zapobieganiu rozpraszaniu zabudowy, jak i powstrzymaniu zabudowy, której funkcji nie da się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W wyroku z 11 października 2022 r. (sygn. akt II OSK 1462/21) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wymagania dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej, tj. wymaga od niej identycznych parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kontynuacja wskaźników, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii ładu przestrzennego.
Powyższe potwierdza treść rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DzU z 2003 r. nr 164 poz. 1588), w którym w odniesieniu do większości wskaźników pozostawiono możliwość odstępstwa. Zgodnie z § 4 ust. 1 tego rozporządzenia zasadą jest, że obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jednak § 4 ust. 4 dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy.
Przeprowadzona w omawianej sprawie analiza nie wykazała, że nie ma podstaw do ustalenia nowej linii zabudowy. Sam fakt, że obecnie wzdłuż ulicy występuje tylko jedna linia zabudowy, nie wyklucza powstania drugiej linii. Braku możliwości powstania zabudowy w drugiej linii nie uzasadniała wola organów gminy pozostawienia zieleni naturalnej na tym terenie. Z treści art. 56 i 61 upzp wyraźnie wynika, że decyzji o warunkach zabudowy ustawodawca nie pozostawił uznaniu organu wykonawczego gminy. Organ administracji publicznej nie ma tu uprawnień kształtujących, jakie przysługują mu przy realizacji władztwa planistycznego (art. 3 upzp). Właściwy organ nie może odmówić ustalenia warunków nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nieruchomość nie jest objęta planem miejscowym, a zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp). Oznacza to, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest aktem stosowania prawa i decydują tutaj przepisy, a nie przekonanie organu. Trzeba też dodać, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego i nie wiąże przy wydawaniu decyzji.
Tak samo nie można uznać za wiążące ustaleń planu, który utracił moc. Jeżeli żaden z przepisów nie zakazuje budowy na analizowanym terenie, to nie ma przeszkód, aby ustalić nową linię zabudowy, gdyż wnioskowany teren sąsiaduje bezpośrednio ze zwartą zabudową, nie dojdzie więc do rozproszenia zabudowy.
Wyrok WSA w Olsztynie z 6 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 30/24
