Dla radnych Prawo

Budżet obywatelski, obywatelska inicjatywa uchwałodawcza i kadencyjność organów JST

Maciej Kiełbus*

02.11.2019

Pomimo wieloletniego funkcjonowania w praktyce budżetów obywatelskich stosowanie nowo dodanych przepisów – które uznać należy za przejaw nadregulacji w prawie samorządowym oraz zbytniej formalizacji procedur samorządowych – wywołały szereg wątpliwości. Równie wiele wątpliwości dostarczają nowo dodane przepisy dotyczące obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, zgodnie z którymi wielkość grupy inicjatywnej uzależniona jest od wielkości danej jednostki, aczkolwiek różnice w tym zakresie są niezrozumiale niskie (w najmniejszej gminie jest to 100 osób, w gminach największych – w tym m.st. Warszawie – zaledwie 300).

Na skutek wejścia w życie ustawy z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych do wszystkich trzech ustrojowych ustaw samorządowych wprowadzono zbliżone do siebie przepisy dotyczące budżetów obywatelskich. Instytucja ta – mimo braku szczegółowej podstawy prawnej – od wielu lat z powodzeniem była stosowana w coraz większej ilości jednostek samorządu terytorialnego, zwłaszcza w tych większych. W mniejszych gminach formą partycypacji społecznej w sprawach budżetowych jest fundusz sołecki. Nie ma jednak przeszkód prawnych, aby w tej samej gminie równolegle funkcjonowały fundusz sołecki i budżet obywatelski.

Zgodnie z nowo dodanymi przepisami budżet obywatelski jest szczególną formą konsultacji społecznych – wynika to wprost z przepisów, jak i umiejscowienia nowej regulacji (wśród przepisów dotyczących konsultacji społecznych). W ramach budżetu obywatelskiego mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu swojej jednostki samorządu. Dalej wybrane przez nich zadania zostają uwzględnione w uchwale budżetowej. Organ stanowiący w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego. Organ ten ma jednak możliwość określenia w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego) wymagań, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego, w szczególności:
- wymogi formalne, jakim powinny odpowiadać zgłaszane projekty z uwzględnieniem – o ile jest to możliwe – uniwersalnego projektowania, o którym mowa w art. 2 pkt 4 ustawy z 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (DzU z 2019 r., poz. 1696);
- wymaganą liczbę podpisów mieszkańców popierających projekt, przy czym nie może być ona większa niż 0,1 proc. mieszkańców terenu objętego pulą budżetu obywatelskiego, w którym zgłaszany jest projekt:

- zasady oceny zgłoszonych projektów co do ich zgodności z prawem, wykonalności technicznej, spełniania przez nie wymogów formalnych oraz tryb odwołania od decyzji o niedopuszczeniu projektu do głosowania;
- zasady przeprowadzania głosowania, ustalania wyników i podawania ich do publicznej wiadomości, biorąc pod uwagę, że zasady przeprowadzania głosowania muszą zapewniać równość i bezpośredniość głosowania.

Znowelizowane ustawy ustrojowe przewidują ponadto możliwość podziału środków wydatkowanych w ramach budżetu obywatelskiego na pule obejmujące w przypadku gminy całość gminy i jej części w postaci jednostek pomocniczych lub grup jednostek pomocniczych. W przypadku powiatu pule mogą być wyodrębnione dla całości powiatu i jego części w postaci gmin lub grup gmin. W przypadku województwa pule mogą być wydzielone dla całości województwa oraz jego części w postaci powiatów lub grup powiatów.

 

Pomimo wieloletniego funkcjonowania w praktyce budżetów obywatelskich stosowanie nowo dodanych przepisów należy uznać za przejaw nadregulacji w prawie samorządowym oraz zbytniej formalizacji procedur samorządowych.

 

Należy ponadto podkreślić, że w gminach będących miastami na prawach powiatu utworzenie budżetu obywatelskiego jest obowiązkowe, z tym że wysokość budżetu obywatelskiego wynosi co najmniej 0,5 proc. wydatków gminy zawartych w ostatnim przedłożonym sprawozdaniu z wykonania budżetu.

Pomimo wieloletniego funkcjonowania w praktyce budżetów obywatelskich stosowanie nowo dodanych przepisów – które uznać należy za przejaw nadregulacji w prawie samorządowym oraz zbytniej formalizacji procedur samorządowych – wywołały szereg wątpliwości, czego przykładem są stosunkowo liczne rozstrzygnięcia nadzorcze oraz pierwsze orzeczenia sądów administracyjnych.
Jedną z kwestii spornych okazało się prawidłowe ustalenie organów nadzoru właściwych w sprawach budżetu obywatelskiego. W większości województw za właściwych w tej sprawie uznano wojewodów. Jedynie w kilku województwach, w tym na Mazowszu, uznano, że organem nadzoru w tego typu sprawach powinna być regionalna izba obrachunkowa. Tezę tę odrzucił w nieprawomocnym wyroku z 16 lipca 2019 roku WSA w Warszawie (sygn. V SA/Wa 1097/19). Zdaniem sądu właściwość RIO wynika wprost z ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, która nie odnosi się wprost do uchwał w sprawie budżetu obywatelskiego. Sąd słusznie uznał, że budżet obywatelski i sprawy mu towarzyszące nie są związane z procedurą uchwalania budżetu jednostki samorządu terytorialnego i jego zmian. Zdaniem sądu tego typu uchwały tylko pośrednio związane są z budżetem jednostki samorządu terytorialnego z uwagi na fakt, iż wynik przeprowadzonych konsultacji społecznych może wpłynąć na kształt projektu uchwały budżetowej.

W ocenie sądu uchwały rad gmin w sprawie budżetu obywatelskiego powinny być traktowane podobnie jak pozostałe uchwały rad gmin dotyczące zasad trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. Uchwały te konsekwentnie od lat należą do właściwości nadzorczej wojewodów. Sąd przychylił się do argumentacji skarżącej gminy, że przyjęta przez organ nadzoru interpretacja o właściwości RIO oznaczałaby, że w zależności od przedmiotu konsultacji społecznych uchwały ich dotyczące mogłyby należeć do różnych organów, tj. właściwości wojewodów albo RIO. RIO w Warszawie wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w związku z czym na prawomocne zakończenie tej sprawy przyjdzie nam jeszcze trochę poczekać.

Równie dyskusyjne okazuje się określenie organu jednostki samorządu terytorialnego właściwego do ustalenia wysokości środków mających być przedmiotem konsultacji społecznych w ramach budżetu obywatelskiego w danym roku. Spór sprowadza się do tego, czy kwestia ta winna być określona przez organ stanowiący na podstawie znowelizowanych przepisów ustrojowych ustaw samorządowych, czy też sprawa ta mieści się w ogólnych kompetencjach organu wykonawczego związanych z procedurą budżetową. Szczegółowa analiza nowych przepisów prowadzi do wniosku, że żaden w nich nie określa podstawy do określenia przez organ stanowiący wysokości kwoty wydatków w ramach budżetu obywatelskiego. Nawet w przypadku miast na prawach powiatu – w których utworzenie budżetu obywatelskiego z mocy ustawy jest obowiązkowe – ustawodawca ogranicza się do określenia minimalnej wysokości środków przeznaczonych do rozdysponowania w ramach budżetu obywatelskiego (co najmniej 0,5 proc. wydatków gminy zawartych w ostatnim przedłożonym sprawozdaniu z wykonania budżetu) bez wskazywania organu właściwego do podjęcia decyzji w tej sprawie.

Mając na uwadze charakter uchwał rad organów stanowiących w przedmiotowym zakresie należy przyjąć, iż mogą one regulować wyłącznie kwestie wprost wynikające z przepisu upoważniającego do ich wydania. Przekroczenie delegacji ustawowej zgodnie z powszechnie przyjętą linią orzeczniczą uznać należy za działanie bez podstawy prawnej uzasadniające stwierdzenie nieważności tego typu przepisów. Ustawodawca wprowadzając do ustrojowych ustaw samorządowych przepisy dotyczące budżetu obywatelskiego nie określił organu właściwego do określenia wysokości środków, których dotyczyć będą decyzje mieszkańców. Tym samym należy przyjąć, że ustawodawca uznał za wystarczające do ustalenia właściwości organów w tym zakresie dotychczasowe przepisy ustaw ustrojowych oraz ustawy o finansach publicznychdotyczące procedury budżetowej. Zgodnie z niezmienionymi przy okazji wprowadzania przepisów dotyczących budżetów obywatelskich przepisami ustawy o samorządzie gminnym za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt (art. 60 ust. 1 usg). Jednocześnie ustrojowa ustawa samorządowa stanowi, że wójt informuje mieszkańców gminy o założeniach projektu budżetu (art. 61 ust. 3 usg). Organ stanowiący posiada natomiast wyłączną właściwość do uchwalania budżetu gminy, rozpatrywania sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowania uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu (art. 18 ust. 2 pkt 4 usg). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że ustrojowa ustawa samorządowa zawiera spójną konstrukcję normatywną dotyczącą podziału kompetencji pomiędzy organem wykonawczym a organem stanowiącym w sprawach budżetowych.
Konstrukcja ta znajduje normatywne rozwinięcie w przepisach ustawy o finansach publicznych. W szczególności zgodnie z art. 233 ufp inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały: budżetowej, o prowizorium budżetowym, o zmianie uchwały budżetowej przysługuje wyłącznie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego (przez co na gruncie usg należy rozumieć wójta, burmistrza, prezydenta miasta).

Równie problematyczne w praktyce okazuje się określenie, którzy z mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego mogą brać udział w konsultacjach społecznych związanych z budżetem obywatelskim. Ustawodawca nie wprowadza bowiem w tym zakresie żadnych dodatkowych ograniczeń – w przeciwieństwie chociażby do przepisów o obywatelskiej inicjatywie uchwałodawczej, które wprost odnoszą się do mieszkańców posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego. Prowadzi to w szeregu orzeczeń nadzorczych do przyjęcia, iż rada gminy nie jest właściwa do wprowadzania w tym zakresie żadnych dodatkowych ograniczeń związanych z cenzusem wieku. Organy nadzoru odwołują się w tym zakresie do wcześniejszego orzecznictwa dotyczącego uchwał organów stanowiących w sprawie konsultacji społecznych. Teza ta wydaje się wysoce dyskusyjna, biorąc pod uwagę wyniki wykładni systemowej. Ustawodawca posługuje się bowiem w sposób niekonsekwentny pojęciem „mieszkańca”, nadając mu odmienne (węższe) znaczenie przykładowo w art. 11 ust. 1 usg, zgodnie z którym mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. W przepisie tym nie chodzi już bowiem o wszystkich mieszkańców gminy, lecz wyłącznie o tych, którym przysługuje czynne prawo wyborcze do organów gminy.

Podobną niekonsekwencję można dostrzec zestawiając art. 16 ust. 1 Konstytucji RP (ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową) oraz art. 170 Konstytucji RP (członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określa ustawa) – pierwszy z przepisów ma zdecydowanie szerszy zakres podmiotowy aniżeli drugi. Szczegółowa analiza powyższy przepisów – zarówno Konstytucji RP, jak i – prowadzi do wniosku, iż w przypadkach gdy mowa jest o formach partycypacji społecznej mających charakter wiążący (wybory, referendum lokalne) ustawodawca decyduje się ograniczyć zakres podmiotowy pojęcia mieszkańca. Podobnie uczyniono w przypadku udziału w zebraniu wiejskim (Zdaniem M. Augustyniak: „Zgromadzenie ogółu mieszkańców danego sołectwa należy jednak interpretować zawężająco, a mianowicie tylko do tych mieszkańców, którym przysługuje czynne prawo wyborcze” – M. Augustyniak, Komentarz do art. 36 [w:] B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz). Budżet obywatelski – będący szczególną formą konsultacji społecznych – prowadzi do wyboru przez mieszkańców projektów, które obligatoryjnie mają być wprowadzone do projektu budżetu gminy, zaś rada gminy nie może ich z budżetu usunąć ani zmienić w istotnym stopniu. Konsultacje te mają zatem zasadniczo charakter wiążący i zbliżają tą instytucję do referendum lokalnego. Konsultacje te mają zatem znacząco inny charakter, aniżeli konsultacje społeczne w innych obszarach podejmowane na zasadach ogólnych, których wynik nie jest dla organów gminy wiążący. O ile zatem w przypadku ogólnych konsultacji społecznych należy opowiedzieć się za szerokim ujęciem pojęcia „mieszkaniec” – co należy uznać za ugruntowane w orzecznictwie – o tyle w przypadku wiążących konsultacji w sprawie budżetu obywatelskiego względy natury systemowej przemawiają za ograniczonym ujęciem pojęcia „mieszkaniec”.

Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza
Równie wiele wątpliwości dostarczają nowo dodane przepisy dotyczące obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Wynika z nich, że grupa mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego, posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego, może wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą. Wielkość grupy inicjatywnej uzależniona jest od wielkości danej jednostki, aczkolwiek różnice w tym zakresie są niezrozumiale niskie (w najmniejszej gminie jest to 100 osób, w gminach największych – w tym m.st. Warszawie – zaledwie 300). Projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad organu stanowiącego na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia jego złożenia. Komitet inicjatywy uchwałodawczej ma prawo wskazywać osoby uprawnione do reprezentowania komitetu podczas prac organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego. Organ ten ma obowiązek określić w drodze uchwały: szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy.

Powyższa regulacja wskazuje, że uchwała w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej – będąca aktem prawa miejscowego – ma charakter obowiązkowy i musi być podjęta w każdej jednostce samorządu terytorialnego. Skorzystanie z niej natomiast ma charakter jak najbardziej fakultatywny – mieszkańcy muszą zastanowić się, czy w zależności od zamierzonego celu łatwiej nie będzie im skorzystać z trybu wnioskowego regulowanego przepisami KPA czy też z regulacji wynikającej z ustawy o petycjach. W mniejszych gminach zainicjowanie procedury uchwałodawczej łatwiejsze będzie poprzez przekonanie poszczególnych radnych do skorzystania z przysługującej im inicjatywy uchwałodawczej (np. w ramach nowych uprawnień klubów radnych).

Jak słusznie przyjął wojewoda śląski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 14 grudnia 2018 r. (sygn. NPII.4131.1.650.2018) obywatelska inicjatywa uchwałodawcza nie może polegać na zgłoszeniu wniosku o zmianę treści uchwały lub zgłoszeniu wniosku o przygotowanie projektu uchwały oraz na przygotowaniu projektu uchwały w oparciu o ten wniosek przez organ wykonawczy gminy. Wojewoda uznał, że „ustawodawca wymaga (…) wniesienia przez grupę mieszkańców gotowego projektu uchwały, a nie wniosku o zmianę treści uchwały lub zgłoszenia wniosku o przygotowanie projektu uchwały. W ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej członkowie wspólnot samorządowych mają prawo opracowania oraz złożenia projektu uchwały, który z mocy prawa, po spełnieniu warunków formalnych, powinien zostać poddany pod głosowanie na posiedzeniu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego”.

Projekt uchwały wniesiony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej nie może dotyczyć spraw, dla których ustawy zastrzegają wyłączność inicjatywy uchwałodawczej dla organu wykonawczego czy też innego podmiotu. Za szczególnie problematyczne uznać należy przepisy stanowiące podstawę do podjęcia uchwały określającej kwestie proceduralne związane z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą. W przeciwieństwie do uchwały związanej z budżetem obywatelskim, w tym zakresie ustawodawca zdecydował się na zamknięty katalog zagadnień, które mają być uregulowane przez organ stanowiący. Wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej uzasadnia wydanie w tym zakresie rozstrzygnięcia nadzorczego przez wojewodę. W praktyce za przekroczenie delegacji ustawowej uznano m.in. określenie zasad cofania przez inicjatorów projektu uchwały, określanie sposobu reprezentacji komitetów inicjatyw uchwałodawczych, określenie zasad likwidacji komitetu inicjatywy uchwałodawczej. Niezmiennie kontrowersyjna jest kwestia zakresu danych podawanych w związku z poparciem wniosku w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej (np. numer PESEL).

Wątpliwości budzi także przepis wskazujący termin na rozpatrzenie wniesionego projektu uchwały. Obowiązku rozpatrzenia go na najbliższej sesji nie powinno interpretować się ściśle literalnie jako obowiązek poddania wniesionego projektu uchwały pod głosowanie. Nie ma przeszkód, aby organ stanowiący zdecydował o skierowaniu projektu do poszczególnych komisji lub do organu wykonawczego w celu przedstawienia swojego stanowiska wraz z opinią prawną co do zgodności z prawem proponowanych rozwiązań.

Zmiany dotyczące kadencyjności
Ostatnia z wprowadzonych do ustrojowych ustaw samorządowych zmian dotyczy wydłużenia kadencji organów JST z 4 do 5 lat. Zmiana ta połączona jest z wprowadzeniem do kodeksu wyborczego ograniczenia, zgodnie z którym  nie ma prawa wybieralności w wyborach wójta w danej gminie osoba, która została uprzednio dwukrotnie wybrana na wójta w tej gminie w wyborach wójta zarządzonych na podstawie art. 474 § 1 kodeksu wyborczego. Tym samym w danej gminie można sprawować urząd wójta maksymalnie przez 10 lat, przy czym nie ma znaczenia czy dwie pięcioletnie kadencje następują po sobie, czy też rozdzielone są przerwą. Nie ma natomiast przeszkód, aby osoba sprawująca funkcję wójta w danej gminie przez dwie kadencje została następnie wybrana wójtem w innej gminie. Podobnie nie ma przeszkód, aby osoba taka została po upływie dwóch kadencji zatrudniona w urzędzie gminy na innym stanowisku.

Wprowadzenie ograniczenia maksymalnej ilości kadencji pełnionych przez osoby sprawujące urząd wójta, burmistrza czy prezydenta miasta należy postrzegać nie tylko jako ograniczenie biernego prawa wyborczego, ale również jako ograniczenie czynnego prawa wyborczego, a tym samym jako ograniczenie samodzielności wspólnot lokalnych. Ustawowe ograniczenie samorządowych praw wyborczych związanych z wyborem organów wykonawczych, polegające na ograniczeniu maksymalnej ilości kadencji pełnionych przez osoby sprawujące urząd wójta, burmistrza czy prezydenta miasta, nie wypełnia przesłanek uzasadniających ograniczenie samorządowych praw wyborczych związanych z wyborem organów wykonawczych. Jednocześnie za całkowicie błędne i pozbawione jakichkolwiek podstaw należy uznać argumenty zwolenników ograniczenia kadencyjności organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego odwołujące się do analogii z rozwiązaniami dotyczącymi Prezydenta RP.

Wprowadzenie omawianych zmian powinno skutkować podjęciem przez organy stanowiące gmin pogłębionej refleksji co do zasad funkcjonowania organów jednostek pomocniczych. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa bowiem długości kadencji organów jednostek pomocniczych. W wielu statutach tego typu jednostek na sztywno wpisano, że kadencja ich organów trwa 4 lata. Przy ustawowej zmianie długości kadencji organów gminy oznaczać to będzie zróżnicowanie kadencji organów gminy i organów jej jednostek pomocniczych. Jakkolwiek takie zróżnicowanie jest prawnie dopuszczalne, to jednak powinno być ono wynikiem świadomej decyzji radnych, ale skutkiem przeoczenia dotychczasowych regulacji statutowych.

Podsumowanie
Ustawa z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych wprowadziła szereg istotnych zmian do ustrojowych ustaw samorządowych. Zmiany te w wielu przypadkach bazują na prawidłowym zdiagnozowaniu problemów jednostek samorządu terytorialnego. Przy słusznej – co do zasady – diagnozie zastosowano niestety szereg nieadekwatnych środków zaradczych, które komplikują sytuację, zamiast ją upraszczać. Szereg nieprecyzyjnych przepisów, stanowiących przejaw nadregulacji, należy ocenić krytycznie. Równie krytycznie należy ocenić tryb wprowadzania tego typu zmian. Należy mieć nadzieję, że w przyszłości wiele z omawianych w tym cyklu artykułów przepisów zostanie znowelizowanych z uwzględnieniem potrzeb szeroko rozumianych środowisk samorządowych.

*partner współkierujący Działem Prawa Administracyjnego Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, redaktor naczelny portalu prawodlasamorzadow.pl