Powołanie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) swego zastępcy regulują przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DzU 2023 r. poz. 40, ze zm., dalej: usg). Stanowisko zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta) przewidują też przepisy ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (DzU 2022 r. poz. 530, dalej: ups). Zasady powołania zastępcy wójta są określone w art. 26a usg – wójt powołuje swego zastępcę lub zastępców w drodze zarządzenia, czyli aktu kierownictwa wewnętrznego, ale wywołującym też skutki w sferze prawa pracy. Z zastępcą nawiązywany jest bowiem stosunek pracy na podstawie powołania, na co wprost wskazuje art. 4 ust. 1 pkt 2 ups. Liczba zastępców jest reglamentowana zgodnie z art. 26 ust. 2 usg, liczba ta nie może być większa niż:
1) jeden w gminach do 20 000 mieszkańców;
2) dwóch w gminach do 100 000 mieszkańców;
3) trzech w gminach do 200 000 mieszkańców;
4) czterech w gminach powyżej 200 000 mieszkańców.
Wójt zatem dysponuje pewną swobodą co do określania liczby zastępców, ustawa narzuca tylko górne limity, co oznacza, że wójt może powołać ich mniej. W przypadku, gdy zastępców jest dwóch lub więcej obowiązkiem wójta jest imienne określenie swego pierwszego zastępcy, jak i kolejnych. Jednak czy swoboda wójta jest tak daleko idącą, że pozwala na rezygnację z powołania jakiegokolwiek zastępcy?
Obowiązek powołania zastępcy wójta
Literalna wykładnia art. 26a usg wskazuje na obowiązek wójta co do powołania swego zastępcy – przepis brzmi stanowczo „wójt powołuje”. Nie ma innego przepisu, który określałby, że powołanie zastępcy jest jedynie uprawnieniem, a nie obowiązkiem. Na obligatoryjny charakter powołania zastępcy wskazuje treść art. 28g ust. 1, gdzie uregulowano przypadki ustawowego przejęcia zadań i kompetencji wójta, gdy ten:
1) został tymczasowo aresztowany,
2) odbywa karę pozbawienia wolności wymierzonej za przestępstwo nieumyślne,
3) odbywa karę aresztu,
4) jest niezdolny do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni,
5) jest zawieszony w czynnościach służbowych.
W wymienionych wypadkach zadania i kompetencje wójta z mocy ustawy przejmuje jego pierwszy zastępca. Zatem, aby doszło do przekazania zadań w opisanych sytuacjach, niezbędne jest przecież uprzednie powołanie zastępcy.
Podkreślenia wymaga, że na powołanie zastępcy jako obowiązku wójta jednoznacznie wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 12 listopada 2014 r. (sygn. akt II PK 24/14), w którego uzasadnieniu czytamy: „Z brzmienia powołanego przepisu (tj. art. 26a ust. 1 usg) wynika, że utworzenie stanowiska zastępcy prezydenta miasta jest obligatoryjne. Prezydent miasta jest zobowiązany powołać przynajmniej jednego swojego zastępcę. Ich maksymalna liczba zależy od wielkości miasta, lecz powołanie kolejnych zastępców jest fakultatywne i pozostawione uznaniu organu wykonawczego miasta”.
Również w piśmiennictwie jednoznacznie przyjmuje się, że powołanie zastępcy jest obowiązkiem wójta, np. wedle S. Gajewskiego „W świetle komentowanego przepisu powołanie zastępcy wójta jest obligatoryjne, dlatego formalnie niemożliwa jest rezygnacja z obsadzenia tej funkcji bądź jej likwidacja, np. mocą postanowień statutu gminy” (S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), „Ustawa o samorządzie gminnym” [w:] S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), „Ustawy samorządowe. Komentarz”, Warszawa 2018). Podobne stanowisko zajął J. Czerw, przywołując cytowany wyrok Sądu Najwyższego (J. Czerw [w:] „Ustawa o samorządzie gminnym”, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2022, art. 26a), który zwrócił uwagę na konieczność łącznego traktowania art. 26a ust. 1 usg i art. 28g ust. 1, z których wynika, że intencją ustawodawcy było traktowanie jako obowiązku wójta powołania zastępcy.
Odstąpienie od powołania zastępcy jest na ogół argumentowane kwestiami ekonomicznymi, czyli zaoszczędzeniem na kosztach wynagrodzenia i możliwością przeznaczenia środków na inne cele, trudno jednak uznać to argument o charakterze prawnym. Zwolennicy fakultatywności powoływania zastępcy – przy wątpliwościach co do zgodności z przepisami – wskazują na możliwość udzielenia pełnomocnictw osobom sprawującym inne funkcje, w szczególności sekretarzowi gminy na podstawie art. 33 ust. 4 usg, zgodnie z którym wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Na tej podstawie wywodzi się brak obowiązku powołania zastępcy, skoro zadania wójta można przekazać sekretarzowi. Wskazuje się również, w zakresie zarządu mieniem, na możliwość udzielenia umocowania innej osoby zgodnie z art. 46 usg do składania oświadczeń woli w imieniu gminy.
Zwolennicy fakultatywności uważają, że gmina może funkcjonować bez zastępcy nawet w przypadku chwilowej niemożności sprawowania swej funkcji przez wójta, poprzez system odpowiednio udzielonych pełnomocnictw innym pracownikom urzędu.
Zdaniem autora, na problem funkcjonowania gminy w czasie nieobecności wójta czy niemożności – nawet krótkotrwałej – wykonywania przez niego swych funkcji trzeba spojrzeć szerzej niż tylko przez formalną możliwość udzielenia pełnomocnictw innym osobom. Stanowisko zastępcy wójta zostało przewidziane w ustawie ustrojowej stanowiącej fundament właściwego funkcjonowania gminy. Stanowisko sekretarza związane jest przede wszystkim ze sprawami organizacyjnymi (patrz: uchwała RIO we Wrocławiu z 16 marca 2022 r. nr 24/2022), na co też wskazuje art. 5 ust. 4 ups, zgodnie z którym kierownik urzędu (wójt) może upoważnić sekretarza do wykonywania w jego imieniu zadań, w szczególności z zakresu zapewnienia właściwej organizacji pracy urzędu oraz realizowania polityki zarządzania zasobami ludzkimi.
Na odmienność funkcji zastępcy wójta od sekretarza wskazuje również odmienna podstawa zatrudnienia, zastępca wójta jest bowiem zatrudniany na podstawie powołania, a sekretarz na podstawie umowy o pracę. Warto podkreślić, że zastępca niejako dzieli los wójta, jeżeli chodzi o długość sprawowania funkcji. Po upływie kadencji wójta, jego zastępca pełni swoje obowiązki do czasu objęcia obowiązków przez nowo powołanego zastępcę (art. 29 ust. 2 usg), a w myśl art. 28e usg wygaśnięcie mandatu wójta przed upływem kadencji jest równoznaczne z odwołaniem jego zastępcy lub zastępców. Zastępca jest traktowany zatem jako najbliższy współpracownik, który realizuje pewną strategię zarządzania gminą, jest to też w pewnej mierze stanowisko o charakterze politycznym. Tymczasem sekretarz gminy zachowuje swe stanowisko nawet w przypadku zmiany osoby piastującej stanowisko wójta, co tym bardziej dowodzi, że sekretarz powinien być postrzegany jako urzędnik apolityczny, którego obowiązkiem jest zapewnienie sprawnego działania urzędu gminy pod względem administracyjno-organizacyjnym. Dlatego na ogół sekretarze miast odpowiadają za organizację urzędu, sprawy kadrowe, zamówienia publiczne etc.
Zacieranie różnicy pomiędzy sekretarzem gminy a zastępcą wójta nie jest zatem uzasadnione z punktu widzenia istoty tych dwóch funkcji, jak i podstaw zatrudnienia. Sekretarz gminy, dysponujący umocowaniem do prowadzenia wszelkich jej spraw, w razie nieobecności wójta staje się de facto zastępcą wójta. Eliminowanie potrzeby powołania zastępcy wójta poprzez udzielanie pełnomocnictw czy to sekretarzowi czy innym pracownikom urzędu do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu wójta, może zostać potraktowane jako próba obchodzenia art. 26a ust. 1.
Zastępca wójta przejmuje obowiązki bez specjalnego umocowania
Argumentem za obowiązkiem powołania zastępcy jest treść wzmiankowanego już art. 28g ust. 1 usg, zgodnie z którym w wypadkach tam przewidzianych zadania i kompetencje wójta przejmuje jego zastępca lub pierwszy zastępca w gminach, w których powołano więcej niż jednego zastępcę. Trzeba podkreślić, że przejęcie zadań i kompetencji wójta w ramach art. 28h ust. 1 usg nie wymaga uprzedniego umocowania zastępcy przez wójta. Zastępca nie działa jako osoba umocowana przez wójta do jego zastępowania, ale jako osoba, która przejęła jego zadania i kompetencje z mocy prawa. Co istotne, przepis ten nie pozwala na przekazanie obowiązków żadnej innej osobie niż zastępca – sekretarz gminy (ani inna osoba) nie może w okolicznościach z art. 28g ust. 1 usg zastąpić wójta na podstawie udzielonych przez niego pełnomocnictw. Zatem wolą ustawodawcy jest, aby to zastępca (lub pierwszy zastępca) zapewnił prawidłowe funkcjonowanie organu wykonawczego gminy (a zatem samej gminy) w przypadku długotrwałej niemożności sprawowania funkcji przez wójta.
Ustawodawca co prawda założył brak zastępcy wójta, ale…
W ocenie autora nie jest uzasadnione twierdzenie, że o braku obowiązku powoływania wójta świadczy treść art. 28g ust. 2 usg, zgodnie z którym jeżeli nie powołano zastępcy albo pierwszego zastępcy w trybie określonym wart. 26a usg to w przypadku przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta spowodowanej przez jedną z okoliczności, o których mowa w ust. 1, zadania i kompetencje wójta przejmuje osoba wyznaczona na wniosek wojewody przez Prezesa Rady Ministrów. Owszem, ustawodawca założył tu brak obsady stanowiska wójta, ale przepis ten stanowi zabezpieczenie prawne funkcjonowania gminy w sytuacji, gdy nie powołano zastępcy, np. na początku kadencji, gdy wójt nie zdążył jeszcze tego uczynić (C. Martysz [w:] „Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz”, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 26a.) albo w sytuacji, gdy wbrew przepisowi art. 26a ust. 1 usg nie dochowano obowiązku powołania zastępcy. Doszukiwanie się w art. 28g ust. 2 usg przyzwolenia na odstąpienie od obsadzania stanowiska zastępcy wójta wydaje się zbyt daleko idące.
Również w piśmiennictwie zwraca się uwagę na potrzebę powołania zastępcy wójta w świetle art. 28g usg. Cytowany już C. Marsztysz wskazuje: „Należy jednak podkreślić, że niepowołanie zastępcy wójta może mieć dalej idące konsekwencje prawne dla gminy i jej organów. Otóż w takim przypadku, gdy zaistnieją okoliczności wskazane w ust. 1 (art. 28g usg) gmina w istocie straci na pewien okres swój organ wykonawczy, a jego obowiązki przejmie osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów. Można zatem powiedzieć, że brak powołania zastępcy wójta, poza złamaniem przepisu nakazującego dokonanie takiej czynności, może mieć także bardzo doniosłe, negatywne skutki dla gminy, polegające na zastąpieniu organu pochodzącego z wyborów powszechnych powołanym urzędnikiem rządowym, który – choćby jak najlepiej wykonywał swoje zadania i kompetencje – nie może być uznany za organ samorządu gminnego”. Z kolei wedle R. Budzisza „Niepowołanie zastępcy w warunkach określonych w art. 28g skutkuje przejęciem zawiadywania gminą przez osobę wyznaczoną przez Prezesa Rady Ministrów. Codzienne wykonywanie obowiązków przez zastępcę wójta (co prawda w granicach określonych przez wójta) również powinno wpłynąć na systematyczne i sprawne działanie gminy. Implikuje to stwierdzenie, że konieczność powołania zastępcy wójta, w świetle komentowanego przepisu, ma nie tylko uzasadnienie prawne, ale i funkcjonalne” (R. Budzisz [w:] „Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz”, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2013, art. 26a). Inaczej mówiąc, celem art. 28g usg jest pozostawienie u steru gminy osoby związanej z jej funkcjonowaniem – zastępcy wójta, a możliwość wprowadzenia osoby wskazanej przez wojewodę jest postrzegana jako ostateczność niezbędna dla zachowania ciągłości wykonywania zadań przez gminę.
***
Wykładnia art. 26a i 28g usg – zarówno językowa, jak i funkcjonalna – skłania ku przyjęciu obligatoryjnego charakteru powołania choćby jednego zastępcy wójta. Zastępca – jak sama nazwa wskazuje – jest osobą, która przejmuje zadania wójta, gdy ten z jakichkolwiek przyczyn swej funkcji pełnić nie może. To osoba, która w takim przypadku podejmuje jednoosobowo decyzje w zakresie wykonywania zadań gminy oraz bierze za nie odpowiedzialność. Eliminacja stanowiska zastępcy może prowadzić do rozpraszania kompetencji i odpowiedzialności pomiędzy różne osoby, co w przypadku niemożności sprawowania funkcji przez wójta może przełożyć się na brak decyzyjności. Stanowisko sekretarza gminy, jak wykazano, nie powinno służyć do zastępowania wójta we wszelkich sprawach gminy. Argumenty ekonomiczne, co prawda w przypadku mniejszych gmin istotne, nie mogą jednak służyć jako usprawiedliwienie omijania przepisów prawa. Brak obowiązku powołania zastępcy wójta – gdyby funkcjonował – byłby wyraźnie wskazany w ustawie, jednak dziś przepisy ustrojowe takowej możliwości nie przewidują.
Tekst ukazał się w 12. numerze „Pracownika Samorządowego”
Fot. Freepik
