W dniu 23 października 2017 r. minister koordynator służb specjalnych Mariusz Kamiński oraz sekretarz stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów Maciej Wąsik przedstawili na konferencji prasowej założenia projektu ustawy o jawności życia publicznego. Dzień później na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji opublikowano liczący 54 strony projekt ustawy o jawności życia publicznego. Ustawa ta w niezwykle szerokim zakresie odnosi się do osób pełniących różnorakie funkcje w szeroko rozumianych podmiotach komunalnych, w tym przede wszystkim w jednostkach samorządu terytorialnego.
Z uwagi na zakres oraz objętość przedstawionego projektu ustawy oraz niezwykle krótki czas, jaki upłynął pomiędzy jego opublikowaniem a powstaniem niniejszego artykułu nie jest możliwe przedstawienie pełnej i dogłębnej analizy zaproponowanych rozwiązań normatywnych. Ma on zatem na celu wyłącznie zasygnalizowanie kierunku proponowanych zmian, stanowiąc zachętę dla wszystkich przyszłych adresatów dyskutowanych rozwiązań do wnikliwej ich analizy oraz aktywnego włączenia się do dyskusji publicznej. W kolejnych numerach „Wspólnoty” ukazywać się będą artykuły dotyczące tej problematyki, w których w zdecydowanie szerszym zakresie omówione zostaną poszczególne zmiany.
Cele ustawy
Jak wskazują projektodawcy „głównym celem proponowanej ustawy jest wzmocnienie transparentności polskiego państwa. Zmiany zaproponowane przez inicjatora ustawy zakładają uporządkowanie obecnie istniejących przepisów, ale również wprowadzenie nowych, nieznanych dotąd w polskim prawie rozwiązań. Ich wspólnym celem jest wzmocnienie przejrzystości zarządzania państwem i majątkiem. Dzięki przepisom proponowanym w (…) projekcie wzmocniona zostanie kontrola władz, zarówno instytucjonalna, jak i społeczna.”. Jednocześnie projektodawcy wskazują, że ich zdaniem „ustawa przyczyni się do bardziej efektywnego zarządzania państwem, a także będzie silnym wzmocnieniem mechanizmów antykorupcyjnych w Polsce”.
Zakres ustawy
Opublikowany projekt ustawy określa:
1) zasady i tryb dostępu do informacji o sprawach publicznych;
2) zasady jawności w procesie stanowienia prawa;
3) zasady i tryb prowadzenia działalności, której celem jest wywarcie wpływu na organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa;
4) środki unikania konfliktu interesów przez osoby pełniące funkcje publiczne, w tym ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej lub pełnieniu niektórych funkcji;
5) zakres przedmiotowy oświadczeń o stanie majątkowym oraz osoby obowiązane do składania oświadczeń majątkowych;
6) zasady składania, dokonywania korekty oraz ujawniania oświadczeń majątkowych, w tym zakres danych, które podlegają ujawnieniu w tych oświadczeniach;
7) zasady analizy i kontroli oświadczeń majątkowych;
8) środki ochrony sygnalistów (tj. osób fizycznych lub przedsiębiorców, których współpraca z wymiarem sprawiedliwości polega na zgłoszeniu informacji o możliwości popełnienia przestępstwa przez podmiot, z którym jest związana umową o pracę lub innym stosunkiem umownym może niekorzystnie wpłynąć na jej sytuację życiową, zawodową, materialną);
9) środki przeciwdziałania praktykom korupcyjnym;
10) zasady odpowiedzialności za naruszenie przepisów ustawy.
Tym samym projekt ustawy zakłada zastąpienie nowymi przepisami dotychczas obowiązujących ustaw o:
1) ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne;
2) dostępie do informacji publicznej;
3) działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa.
Projekt ustawy zakłada także wprowadzenie zmian m.in. we wszystkich trzech ustrojowych ustawach samorządowych, zastępując dotychczas obowiązujące w nich przepisy dotyczące tzw. ograniczeń antykorupcyjnych, w tym przepisy dotyczące składania oświadczeń majątkowych czy zakazów związanych z pełnieniem funkcji radnego.
Proponuje się także wprowadzenie większych lub mniejszych zmian w 34 ustawach (głównie poprzez uchylenie znajdujących się w nich przepisów mających być zastąpionymi nowymi regulacjami). Największe dotyczą ustawy Prawo zamówień publicznych. Na szczególną uwagę zasługują zaś regulacje w kodeksie wyborczym, które zmierzają do ograniczenia biernego prawa wyborczego.
Dostęp do informacji publicznej
Projekt ustawy o jawności życia publicznego w całości zastąpić ma dotychczas obowiązującą ustawę o dostępie do informacji publicznej. W tym zakresie wychodzi on częściowo naprzeciw postulatom środowisk samorządowych, które od dawna domagały się działania w tym obszarze. Dotyczy to chociażby zmian w zakresie zasad ponoszenia odpłatności za udostępnienie informacji publicznej – projektodawcy proponują, aby podstawą odmowy udostępnienia informacji było nieuiszczenia opłaty związanej z dodatkowymi kosztami, jakie winien jest ponieść organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w związku ze wskazanym przez wnioskodawcę sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w sposób lub formę wskazaną we wniosku.
Proponuje się także uregulowanie zjawiska tzw. nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej poprzez wprowadzenie regulacji stanowiącej podstawę do odmowy udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy wnioskodawca w sposób uporczywy składa wnioski o dostęp do informacji publicznej, których realizacja ze względu na ilość lub zakres udostępnianej informacji znacząco utrudniłaby działalność podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji publicznej.
Projekt przewiduje również zmiany w przepisach proceduralnych dotyczących trybu udostępniania informacji publicznej. Przykładowo skróceniu do 30 dni uległ maksymalny termin na udzielenie informacji publicznej.
Warto również zwrócić uwagę na propozycje związane z biuletynami informacji publicznej, które mają zostać ustandaryzowane.
W ramach zmian dotyczących dostępu do informacji publicznej projektodawcy proponują również obligatoryjne prowadzenie przez jednostki sektora finansów publicznych oraz inne wskazane w ustawie podmioty (w tym spółki komunalne) rejestru umów cywilnoprawnych, których skutkiem jest wydatkowanie środków pieniężnych przez te podmioty. Rejestr taki miałby być dostępny na BIP, a jeśli podmiot zobowiązany do prowadzenia rejestru nie posiada BIP – na stronie internetowej tego podmiotu.
Jawność w procesie stanowienia prawa
Istotne zmiany dotyczyć także mają zasad jawności w procesie stanowienia prawa w samorządzie. Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zobowiązane zostaną do prowadzenia wykazu prac legislacyjnych obejmującego m.in. informacje o przyczynach i potrzebie wprowadzenia rozwiązań, które planuje się zawrzeć w projekcie czy też o zgłoszonych poprawkach do projektu.
Przepisy w tym zakresie mają także regulować kwestie dotyczące konsultacji publicznych projektów samorządowych aktów prawa miejscowego. Rozstrzygnięte są również kwestie lobbingu (szczegółowo zdefiniowany w ustawie) – w tym lobbingu zawodowego – w procesie stanowienia prawa przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego.
Środki unikania konfliktu interesów
Stosunkowo dużo miejsca projektodawcy poświęcili przepisom dotyczącym unikania konfliktu interesów przez osoby pełniące funkcje publiczne. Dotyczą one m.in. zakazów pełnienia przez osoby pełniące funkcje publiczne funkcji w organach zarządczych lub kontrolnych prawa handlowego czy zakazu zatrudnienia w tego typu spółkach.
Warto w tym kontekście zwrócić uwagę na propozycję, zgodnie z którą grono samorządowców (w tym osoby piastujące funkcje w organach wykonawczych JST) nie będzie miało co do zasady możliwości – przez okres trzech lat (sic!) – być zatrudnionym lub wykonywać innych odpłatnych zajęć u przedsiębiorców, jeżeli brali udział w wydawaniu rozstrzygnięć (w tym decyzji administracyjnych) dotyczących bezpośrednio tego przedsiębiorcy, w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego czy zawieraniu umowy cywilnoprawnej.
W projekcie ustawy proponuje się także znaczące rozszerzenie zakresu funkcjonowania rejestru korzyści, którym mają zostać objęci nie tylko wójtowie (członkowie zarządów powiatów czy województw), ale także m.in. radni. Rejestr ma też objąć współmałżonków samorządowców. W rejestrze będą miały być szczegółowe informacje np. na temat wyjazdów niezwiązanych z pełnioną funkcją publiczną.
Oświadczenia majątkowe
Szereg istotnych zmian dotyczy oświadczeń majątkowych, które mają zostać ujednolicone. Obowiązek ich składania w jednakowym zakresie ma objąć 108 kategorii podmiotów – w tym szereg nowych środowisk (np. osób biorących udział w postępowaniach dotyczących wsparcia finansowego czy rozporządzania mieniem jednostek sektora finansów publicznych o wartości powyżej 500 000 zł). Przy okazji zmian w tym zakresie projektodawcy proponują doprecyzowanie szeregu kwestii budzących dotychczas rozbieżne interpretacje podmiotów zobowiązanych do złożenia oświadczenia, jak i podmiotów je kontrolujących (np. zakres przedmiotowy oświadczenia – co należy w nim ujawniać).
Zmianie ulec ma także tryb analizy i kontroli oświadczeń majątkowych, w który włączone zostać ma Centralne Biuro Antykorupcyjne.
Przepisy karne
Dogłębnej analizy wymagają również przepisy sankcyjne zawarte w projekcie ustawy – dotyczące zarówno sankcji karnych, jak i administracyjnych. Gwoli przykładu wskazać można sankcje przewidziane za brak rejestru umów (pozbawienie wolności do lat 3), za zatrudnienie byłej osoby publicznej wbrew zakazom określonym w ustawie (kara dla zatrudniającego od 10 000 do 500 000 zł) czy za niezłożenie oświadczenia majątkowego w dodatkowym terminie (kara 1000 zł). Rekordowa kara określona w projekcie ustawy może wynieść aż 10 000 000 zł.
Zmiany w prawie wyborczym
Spośród zmian w ustawach szczególnych wyjątkowej uwagi wymaga propozycja nowelizacji art. 11 § 2 kodeksu wyborczego, w którym określono przypadki ograniczenia biernego prawa wyborczego (prawa wybieralności). Projektodawcy zdają się zmierzać (z uwagi na błędy legislacyjne cel ten nie jest w pełni jasny) do ograniczenia prawa wybieralności wobec osób, które w okresie 4 lat poprzedzających datę wyborów naruszyły zakazy łączenia funkcji pochodzących z wyborów z wykonywaniem funkcji lub prowadzeniem działalności gospodarczej, określone w odrębnych przepisach. Biorąc pod uwagę niejednoznaczność zakazów w tym zakresie – bezrefleksyjnie skopiowanych w wielu wypadkach do projektu ustawy z obecnie obowiązujących ustaw, co do których od lat trwają spory w doktrynie i orzecznictwie – przepis ten może okazać się wyjątkowo groźny dla obecnych, jak i przyszłych samorządowców. Jest to tym istotniejsze, że projekt ustawy w przedmiotowym zakresie nie zawiera stosownych przepisów przejściowych.
Etapy prac nad ustawą
Pomimo wagi i charakteru zaproponowanych przepisów projektodawcy narzucili niezwykle szybkie tempo dalszych prac nad projektem ustawy. Kierując pismo do konsultacji publicznych, wyznaczyli termin do 3 listopada 2017 roku na zajęcie stanowiska. Krótszy o jeden dzień został wyznaczony termin na dokonanie uzgodnień przez inne resorty, przy czym brak stanowiska w tym terminie ma być uznany za jego akceptację. Na 6 listopada 2017 roku wyznaczono termin konferencji podsumowującej proces konsultacji publicznych. Tak szybkie tempo działania motywowane jest „przyjętym harmonogramem prac legislacyjnych i koniecznością jak najszybszego wdrożenia projektowanych przepisów”. Wobec powyższego nie sposób wykluczyć, że projekt jeszcze w tym roku trafi do Sejmu.
Podsumowanie
Przedstawione zagadnienia stanowią jedynie niewielki wycinek propozycji zawartych w projekcie ustawy o jawności życia publicznego. Ustawa ta bez wątpienia wpisuje się w wątek wyborczy. Osoby rozważające start w przyszłorocznych wyborach samorządowych z pewnością będą brały pod uwagę dalsze ograniczenia wynikające z projektowanych przepisów.
Charakter i zakres zmian jednoznacznie uzasadnia wielomiesięczne szczegółowe konsultacje, dyskusje i debaty na temat poszczególnych regulacji proponowanych w projekcie. Nie da się tego przeprowadzić w kilkanaście dni. Wszelkie konsultacje i uzgodnienia dokonywane w tak krótkim terminie uznać należy za iluzję. Należy mieć nadzieję, że nie ulegną tej polityce podejmujący ostateczną decyzję na temat przyszłego prawa dotyczącego jawności życia publicznego.
