Ustawa o samorządzie gminnym z 1990 roku postawiła na współpracę i współdziałanie samorządów. Od dawna było wiadomo, że razem łatwiej i dlatego cały 7. rozdział ustawy (DzU z 2022 r. poz. 559, ze zm.) poświęcono związkom międzygminnym i porozumieniom podejmowanym we wspólnej sprawie.
Z chwilą powołania taki związek uzyskuje osobowość prawną i działa na własny rachunek oraz we własnym imieniu. Przejmuje kompetencje (obowiązki i uprawnienia) tworzących go gmin w sferze zadań publicznych, do realizacji których został powołany. Podobnie jak gminy posiada statut, który stanowi podstawę jego funkcjonowania. Ustawa wskazuje, co musi zawierać statut oraz to, że jego projekt podlega uzgodnieniu z wojewodą. Dla gmin tworzących związek najistotniejszym bodaj wymogiem jest ten, że ze statutu muszą wynikać zasady udziału w kosztach i zyskach wspólnej działalności, ale też pokrywania strat związku. Regułą jest, że gminy wnoszą do kasy związku coroczną składkę uzależnioną najczęściej od liczby mieszkańców.
Ponieważ istnienie związków najczęściej przekracza czas jednej kadencji, to z upływem czasu każda z gmin-uczestników może inaczej postrzegać finansowanie związku, co prowadzi do wystąpienia z niego lub sporów na tym tle. Jako że do gospodarki finansowej związków międzygminnych stosuje się przepisy mające zastosowanie w gospodarce finansowej gmin (art. 73a usg) to z pozoru proste czynności uchwalania budżetu związku, jak też podejmowania uchwał incydentalnie oddziałujących na budżety gmin-uczestników, nie są już takie oczywiste.
Organ stanowiący gminy – radę – tworzą przedstawiciele lokalnej społeczności wybrani w wyborach powszechnych. Organ stanowiący związku – zgromadzenie – składa się z wójtów gmin uczestniczących w związku lub z osób wskazanych przez radę danej gminy (osobą taką może być zastępca wójta lub radny) na wniosek jej wójta. Czy sytuacja przedstawicieli gminy w zgromadzeniu związku i przedstawicieli społeczeństwa w radzie gminy jest więc taka sama? Z art. 23 ustawy samorządowej wynika, że radny zobowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty, jednak przy rozpatrywaniu spraw nie jest związany instrukcjami wyborców. Oznacza to, że np. podejmując decyzję w sprawie, która wymaga finansowania od gminy, nie musi się oglądać np. na zasobność kieszeni mieszkańców gminy. Czy tak samo jest w związku?
Plan: taniej i łatwiej
Przyczynkiem do powstania niniejszego artykułu była sytuacja, która doprowadziła do wystąpienia kilku gmin ze związku. Z końcem 2012 roku 20 gmin województwa pomorskiego utworzyło związek, którego zadaniem było przejęcie od gmin-uczestników zadań w zakresie gospodarki odpadami. Dzisiaj w związku pozostaje jedynie ich połowa. Dlaczego jednostki wystąpiły ze wspólnego przedsięwzięcia? Związek zobowiązany był do realizacji wszystkich czynności przypisanych prawem gminom-uczestnikom, które były zadaniami własnymi gmin. Związek zobowiązany był więc do zapewnienia na terenie wszystkich gmin-uczestników m.in. objęcia wszystkich właścicieli nieruchomości systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gmin- uczestników, zorganizowania odbioru odpadów komunalnych z zachowaniem konieczności organizacji przetargu na odbiór i zawarcia w tej sprawie umowy, dokonania wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i określenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty, jak też wzoru deklaracji stanowiącej podstawę określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z art. 6r ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (DzU z 2022 r. poz. 1297, ze zm.) wynika, że związek winien pokrywać koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi z opłat pobranych za gospodarowanie tymiż odpadami. Ponieważ związek, poza gospodarowaniem odpadami, nie realizował innych zadań, to sprawa finansów powinna być oczywista.
Założenia przyświecające powstaniu związku z pewnością przewidywały, że łączne zagospodarowanie większego obszaru będzie tańsze i wyeliminuje cichą konkurencję pomiędzy gminami. Pieniądze ze składek gmin i zebrane od mieszkańców za usługi zagospodarowania odpadów powinny pokrywać działalność związku i jednocześnie odciążyć poszczególne JST z bezpośredniego zajmowania się sprawą. Łatwiejsze winno być egzekwowanie od właścicieli nieruchomości zapisów ustawy i przeprowadzanie procedur wyłonienia firm realizujących usługi. Prościej i efektywniej – tak z pewnością myśleli w 2012 roku włodarze gmin inicjujący powstanie tego związku.
Pierwszy zgrzyt…
...pojawił się po kilku latach, gdy okazało się, że w kasie związku brakuje około 6 mln zł, aby zapewnić jego dalsze sprawne funkcjonowanie. Jego zarząd zaproponował wtedy zgromadzeniu wykorzystanie zapisów statutu, w którym gminy tworzące związek postanowiły, że „jeżeli dochody (...) nie wystarczają na pokrycie wydatków, gminy zobowiązane są dokonać dopłaty”. Zgromadzenie podjęło uchwałę o dopłatach. Prawie połowa członków związku – 9 gmin – nie zgodziła się na wniesienie dopłat, jednak większość, po rozpatrzeniu protestów, utrzymała tę decyzję w mocy. Różnice w spojrzeniu na potrzebę dopłacenia do gospodarowania odpadami doprowadziły do konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia przez sąd. Na finał sprawy przyjdzie jeszcze poczekać, ale spróbujmy przyjrzeć się przyczynom problemu od strony uregulowań prawnych. Przecież gminy (i także ich związki) zobligowane są do działania na podstawie i w granicach prawa. Kiedy więc wniesienie przewidzianych statutem dopłat byłoby konieczne?
Ujęta w statucie związku konieczność wniesienia dopłat nie jest sytuacją tożsamą z dopłatami, jakie gmina może wnosić do podmiotu, którego jest założycielem i który posiada osobowość prawną, lecz działa w oparciu o ustawę z 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (DzU z 2022 r. poz. 1467). Takie dopłaty są wydatkiem z § 4150 dokonywanym na mocy art. 177 kodeksu spółek handlowych, jednak ta sytuacja w omawianej sprawie nie zachodzi. W przypadku tak określonego świadczenia gmin na rzecz związku międzygminnego dopłaty będą klasyfikowane w § 2900 – Wpłaty gmin i powiatów na rzecz innych jednostek samorządu terytorialnego oraz związków gmin lub związków powiatów na dofinansowanie zadań bieżących. Aby doszło do ustalenia dopłat zgromadzenie związku musi podjąć w tej sprawie uchwałę. W decyzji o dopłatach podejmowanej przez przedstawicieli poszczególnych gmin znaczenie ma to, iż głosując za ich wprowadzeniem przedstawiciel gminy nie działa jako osoba fizyczna reprezentująca wyborców i która nie jest związana ich stanowiskiem, lecz działa w imieniu swoich gmin, dokonuje zaciągnięcia zobowiązania na ich rzecz i do podjęcia takiej decyzji musi mieć umocowanie. Czy to w formie bezpośredniej, jako realizujący budżet gminy, w którym zapisano wnoszenie dopłat na rzecz związku w danym roku, czy też poprzez pełnomocnictwo szczególne akceptujące zaciągnięcie w imieniu gminy zobowiązań w postaci dopłat (np. stanowisko rady gminy upoważniające radnego – przedstawiciela w związku – do podjęcia uchwały zgromadzenia w sprawie dopłat) lub poprzez objęcie wieloletnią prognozą finansową dofinansowania inwestycji związku poprzez wniesienie dopłat. Jest to o tyle istotne, że przedstawiciel gminy musi działać zgodnie z wolą gminy, albowiem zasada większości przy podejmowaniu uchwał związku i skuteczne ich podjęcie zobowiązują członków związku do zabezpieczenia realizacji uchwał. Jeśli gmina-uczestnik związku nie zapewni swojemu organowi wykonawczemu możliwości realizacji uchwały związku (wniesienia dopłat), to związkowi przysługuje droga sądowa. W wyniku uzyskanego wyroku gmina dokona wpłat nawet bez zabezpieczenia środków w budżecie. Zatem w przypadku braku przywołanych wyżej przesłanek w głosowaniu „za” przez przedstawiciela gminy dochodzi do naruszenia dyscypliny finansów publicznych przewidzianego w art. 15 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (stan prawny w chwili pozwu: DzU z 2013 r. poz. 168, ze zm.).
Dopłata nie zawsze zasadna
Wracając do sprawy związku i postulowanych dopłat – należy powiązać konieczność ich wniesienia z przepisami ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach oraz budżetem związku uchwalonym na dany rok. Jeżeli dochody związku ustalone w oparciu o wysokość opłat i złożone przez właścicieli nieruchomości deklaracje wystarczały na wydatki związane z zagospodarowaniem odpadów, które były potwierdzone umowami zawartymi z wykonawcami usług, to nie zachodzą przesłanki, aby gminy dodatkowo dopłacały do przekazanych związkowi zadań. Możliwa jest sytuacja, gdy służby finansowe związku, nie prowadząc windykacji dochodów, doprowadzą do zatorów w płatnościach. Powstaną nieopłacone zobowiązania. To jednak nie jest wystarczający powód do wnoszenia dopłat, ponieważ w zakresie gospodarki finansowej związek ma obowiązek przestrzegania ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (DzU z 2022 r. poz. 1634, ze zm.). Przepis art. 245 tej ustawy nakłada na zarząd związku obowiązek przekazania informacji o kwotach zobowiązań związku, w terminie 15 dni od dnia ich zaciągnięcia. Zarząd ma obowiązek poinformować o tym regionalną izbę obrachunkową oraz zarządy gmin tworzących związek. Wtedy zarówno gminy tworzące związek, jak i RIO mają możliwość oceny, czy zobowiązania te wynikają z nieodpowiedzialnie zawartych umów, które przekraczają planowane na dany rok wydatki, czy też są efektem braku wpływów. Istotny będzie także fakt, że windykacja należności z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi prowadzona jest w oparciu o ordynację podatkową, zaś związkowi przysługuje w tym względzie przymiot organu podatkowego, gdyż przejął zadania własne gmin-uczestników. Zarząd związku, aby uzyskać od gmin dopłaty, musi umieć udowodnić, że prawidłowo ujęte dochody są nieściągalne, nieegzekwowalne lub częściowo umorzone i doszło do sytuacji opisanej statutem – czyli dochody nie wystarczają na pokrycie wydatków.
Innym przypadkiem wniesienia dopłat będzie przyjęcie np. zadań inwestycyjnych związku, które nie znajdują pokrycia w planowanych dochodach i gminy-uczestnicy związku mogą określić swoistą zrzutkę na całość lub wymaganą część (np. w ramach realizacji z dofinansowaniem środkami z budżetu UE) wydatków.
Fot. Pixabay
