Pracownik Samorządowy

Zasady odwoływania dyrektora samorządowej instytucji kultury

Zatrudnienie dyrektora instytucji kultury opiera się na stosunku powołania. Odwołanie takiego pracownika ze stanowiska jest możliwe tylko w przypadkach określonych prawem.

Działalność kulturalna jest specyficzną działalnością organów administracji państwowej i samorządowej. Zasady jej wykonywania i organizacja jednostek prowadzących zostały określone w ustawie z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. DzU z 2020 r. poz. 194 z późn. zm.; dalej: uodk).
Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym. Realizacji tego zadania służą samorządowe instytucje kultury. Są nimi m.in. teatry, opery, operetki, filharmonie, orkiestry, instytucje filmowe, kina, muzea, biblioteki, domy kultury, ogniska artystyczne, galerie sztuki oraz ośrodki badań i dokumentacji w różnych dziedzinach kultury. Za instytucje kultury uznaje się także instytucje artystyczne – teatry, filharmonie, opery, operetki, orkiestry symfoniczne i kameralne, zespoły pieśni i tańca oraz zespoły chóralne.
Działalnością instytucji kultury kieruje dyrektor instytucji kultury. Zasady zatrudniania takiego pracownika określa zasadniczo art. 15 uodk. Z ustawy wynika zasada zatrudniania dyrektora instytucji kultury na czas określony.
Podstawą stosunku pracy dyrektora instytucji kultury jest powołanie. Powszechnie przyjmuje się, że powołanie jako podstawa zatrudnienia, obok umowy o pracę, mianowania, wyboru i spółdzielczej umowy o pracę, jest najmniej stabilnym rodzajem zatrudnienia pracowniczego. Praktyczną konsekwencją takiego stanu rzeczy są większe możliwości rozwiązania stosunku pracy niż w przypadku pracowników zatrudnianych w oparciu o inne podstawy.
Sąd Najwyższy w wyroku z 12 listopada 2014 r. (sygn. akt II PK 24/14) wskazał, że „Powołanie, wymienione w art. 2 kp jako jedna z podstaw nawiązania stosunku pracy, ma – z racji ograniczonej ochrony tak wykreowanego stosunku zatrudnienia – wyjątkowy charakter i w myśl art. 68 § 1 kp może stać się podstawą nawiązania tegoż stosunku tylko wtedy, gdy przepis odrębny zawiera regulację uprawniającą do zastosowania owej podstawy. Przez przepis odrębny rozumie się zaś przepis ustawy lub aktu wykonawczego do niej, wydanego w granicach ustawowego upoważnienia”.
Z kolei w wyroku z 27 kwietnia 2017 r. Sąd Najwyższy (sygn. akt I PK 91/16) wskazał: „Mając na uwadze, że powołanie jest najmniej stabilnym rodzajem stosunku pracy, a jego zastosowanie powiązane zostało z wyraźną podstawą prawną (art. 68 § 1 kp), staje się jasne, że ustawodawca w przypadkach określonych w ustawie może przewidzieć jego wygaśnięcie. Skoro taka możliwość istnieje, to dopuszczalne jest też generalne odwołanie określonej grupy osób z mocy prawa”.
W przypadku nawiązywania i rozwiązywania stosunku pracy z dyrektorem samorządowej instytucji kultury, razem z przepisami uodk powinny być stosowane przepisy art. 68–72 kodeksu pracy. Jakkolwiek przepisy kodeksu, jako ogólne, należy stosować tylko w takim zakresie, w jakim nie kolidują one z przepisami uodk (jest to ustawa szczególna wobec kodeksu, który ma tu charakter ogólny).
Co ważne, zasady powoływania i odwoływania kierownika samorządowej instytucji kultury nie mogą być przedmiotem regulacji prawa miejscowego ani statutu instytucji kultury. Przepisy ustaw obowiązujące w tym zakresie mają charakter bezwzględnie obowiązujący.
Naczelny sąd Administracyjny w wyroku z 17 września 2021 r. (sygn. akt II OSK 52/21) wskazał, że „Możliwe jest uregulowanie kwestii powołania dyrektora instytucji kultury w statucie jedynie poprzez odesłanie do odpowiednich przepisów. Nie jest natomiast dopuszczalne uregulowanie tej kwestii w akcie podustawowym, jakim jest statut, sprzecznie z przepisami ustawy. Zgodnie z dyspozycją art. 15 ustawy z 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, dyrektora instytucji kultury odwołuje organizator, zaś art. 13 ust. 2 ustawy nie pozwala w ogóle na uregulowanie tej kwestii w statucie”.

Zatrudnienie dyrektora
Nawiązanie stosunku pracy z dyrektorem instytucji kultury najczęściej następuje przez akt powołania na stanowisko przez organizatora instytucji kultury. W przypadku samorządowych instytucji kultury organizatorem jest tworząca ją jednostka samorządu terytorialnego. Wykonanie takiej czynności należy do kompetencji organu wykonawczego – wójta (burmistrza, prezydenta), zarządu powiatu lub zarządu województwa.
Jednak w niektórych przypadkach powołanie na stanowisko dyrektora samorządowej instytucji kultury musi być poprzedzone konkursem, mającym na celu wyłonienie najlepszego kandydata na to stanowisko. Wymóg taki dotyczy samorządowych instytucji kultury wymienionych w wykazie będącym załącznikiem do rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 30 lipca 2015 r. w sprawie wykazu samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu (DzU z 2015 r. poz. 1298).
Jeżeli dyrektor samorządowej instytucji kultury nie jest powoływany w drodze konkursu, to na organizatorze ciążą dodatkowe obowiązki. Kandydatura osoby, która ma zostać powołana na takie stanowisko kierownicze, musi zostać zaopiniowana przez związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez tę instytucję.

Kiedy dyrektor kończy pracę?
Kadencja dyrektora instytucji kultury trwa od trzech do siedmiu lat. Z kolei dyrektora instytucji artystycznej powołuje się na okres od trzech do pięciu sezonów artystycznych. Przy czym sezonem artystycznym jest okres pomiędzy 1 września a 31 sierpnia następnego roku.
Obowiązywanie zasady kadencyjności funkcji dyrektora samorządowej instytucji kultury powoduje, że stosunek pracy osoby zatrudnionej powinien wygasnąć z upływem czasu, na jaki została ona powołana na dane stanowisko. Odwołanie ze stanowiska przed upływem kadencji ma charakter wyjątkowy i może nastąpić tylko na podstawie jednej z określonej w ustawie przesłanek. Zostały one wymienione w art. 15 ust. 6 uodk. Zgodnie z tym przepisem, organizator może odwołać dyrektora samorządowej instytucji kultury, przed upływem kadencji, ze stanowiska:
1. na własną prośbę;
2. z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków;
3. z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem;
4. w przypadku odstąpienia od realizacji umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania w czasie trwania kadencji dyrektora;
5. w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury w trybie art. 21a ust. 2–6 uodk.
Tym samym do odwoływania dyrektora samorządowej instytucji kultury nie znajduje zastosowania zasada, wyrażona w art. 70 § 1 kodeksu pracy, zgodnie z którą odwołanie pracownika ze stanowiska może nastąpić w każdym czasie. W odniesieniu do dyrektorów samorządowej instytucji kultury nie można także zastosować art. 70 § 3 kodeksu pracy. Oznacza to, że nie ma możliwości rozwiązania stosunku pracy z dyrektorem „z winy pracownika”, na zasadach określonych w art. 52 i art. 53 kp.

Odwołanie trzeba uzasadnić
Do takiego odwołania ze stanowiska należy jednak stosować art. 70 § 11 kp. Oznacza to, że odwołanie powinno być dokonane na piśmie. Trzeba pamiętać, że w odniesieniu do dyrektora samorządowej instytucji kultury czynność odwołania ze stanowiska ma podwójny charakter. Z jednej strony wywołuje skutki w sferze prawa prawy – w zakresie ustania stosunku pracy. Z drugiej wywołuje skutki w sferze prawa administracyjnego – w zakresie odwołania ze stanowiska piastuna organu, jakim jest dyrektor samorządowej instytucji kultury.
Oznacza to, że legalność odwołania ze stanowiska podlega podwójnej kontroli sądowej. Rozstrzygnięcie takie może zostać zaskarżone, zarówno do sądu pracy, jak i do sądu administracyjnego – jako tzw. inna czynność z zakresu administracji publicznej wpływająca na prawa jednostki. Dlatego też w pisemnym odwołaniu (które powinno mieć formę zarządzenia lub uchwały) należy zawrzeć szczegółowe uzasadnienie faktyczne, określające która z ustawowych przesłanek pozwalała na odwołanie ze stanowiska dyrektora samorządowej instytucji kultury.
WSA w Łodzi w wyroku z 6 maja 2021 r. (sygn. akt II SA/Łd 674/20) wskazał, że „Ocena, czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 15 ust. 6 uodk o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, mieści się w zakresie kompetencji organizatora, nie może mieć charakteru dowolnego i arbitralnego. W uzasadnieniu aktu odwołującego dyrektora z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie uchwały. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane wypełnienie przez nie ustawowych przesłanek”.
Ponadto, w czasie okresu wypowiedzenia odwołany ze stanowiska dyrektor ma prawo do wynagrodzenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem. Możliwe jest także, by na wniosek lub za zgodą odwoływanego dyrektora organizator mógł zatrudnić go w okresie wypowiedzenia przy innej pracy, odpowiedniej ze względu na jego kwalifikacje zawodowe.

Stosowane przepisy kodeksu
Wydaje się, że możliwe jest odwołanie ze stanowiska dyrektora samorządowej instytucji kultury w czasie jego usprawiedliwionej nieobecności na zasadach określonych w art. 72 § 1 kp. Jakkolwiek, z uwagi na pierwszeństwo stosowania przepisów uodk, nie jest możliwe odwołanie dyrektora bez okresu wypowiedzenia z uwagi na jego nieusprawiedliwioną nieobecność w pracy.
Jeżeli odwoływanym dyrektorem jest kobieta w ciąży, to organizator powinien zapewnić jej inną pracę, odpowiednią ze względu na jej kwalifikacje zawodowe, przy czym przez okres równy okresowi wypowiedzenia pracownica ma prawo do wynagrodzenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem. Jeżeli jednak dyrektorka nie wyrazi zgody na podjęcie innej pracy, stosunek pracy ulega rozwiązaniu z upływem okresu równego okresowi wypowiedzenia, którego bieg rozpoczyna się od dnia zaproponowania na piśmie innej pracy. Podobne rozwiązanie można zastosować w odniesieniu do dyrektora, któremu brakuje nie więcej niż 2 lata do nabycia prawa do emerytury z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Ważne opinie
Niezależnie od omówionych przepisów kodeksu pracy, należy pamiętać o przepisach uodk wprowadzających dodatkowe wymogi co do trybu odwołania ze stanowiska dyrektora samorządowej instytucji kultury.
Odwołanie ze stanowiska dyrektora, który nie został na nie powołany w wyniku konkursu, musi zostać zaopiniowane przez związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez tę instytucję. Z kolei odwołanie dyrektora, który został wyłoniony w wyniku konkursu, musi być zaopiniowane przez ministra właściwego ds. kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Opinie te są niewiążące dla organizatora. Jednak w procesie odwoływania dyrektora instytucji kultury nie można zrezygnować z ich uzyskania. Takie zaniechanie będzie skutkowało naruszeniem prawa, które może posłużyć do stwierdzenia nieważności zarządzenia lub uchwały o odwołaniu ze stanowiska dyrektora przez sąd administracyjny.

Kierownika ciężko odwołać
Jeżeli przyjąć, że powołanie jest najmniej stabilną podstawą stosunku pracy, to możliwości odwołania ze stanowiska dyrektora samorządowej instytucji kultury wydają się bardzo ograniczone. Taki pracownik może zostać odwołany ze stanowiska tylko wyjątkowo. Ponadto sama procedura odwołania go jest dość sformalizowana. Oznacza to, że w praktyce dyrektorzy samorządowych instytucji kultury mają znaczną swobodę w działaniu i legalne odwołanie ich ze stanowiska (przed upływem kadencji) nie należy do najprostszych.

 


fot. Adobe Stock