Rada gminy, działając na podstawie art. 41a ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, podjęła uchwałę w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Określiła w niej m.in. formalne wymogi, jakim powinny odpowiadać projekty uchwałodawcze składane przez mieszkańców gminy. Uchwała nakazywała, aby wniosek inicjujący obywatelską inicjatywę uchwałodawczą zawierał m.in. imię, nazwisko, numer PESEL, podpis mieszkańca oraz adres zamieszkania.
Skargę na tę uchwałę wniósł do WSA w Krakowie mieszkaniec (dalej: skarżący). Domagał się stwierdzenia jej nieważności w zakresie słów „adres zamieszkania” zawartych w § 3 ust. 1 pkt 4. W jego ocenie wymaganie od osób popierających inicjatywę uchwałodawczą ujawnienia dokładnego adresu zamieszkania nie jest niezbędne do identyfikacji tych osób jako mieszkańców posiadających czynne prawo wyborcze. Odniósł się przy tym do zasady minimalizacji danych osobowych w kontekście art. 5 ust. 1 lit. b i c RODO, wskazując na nieproporcjonalność żądania podania adresu zamieszkania.
WSA w Krakowie uznał jednak, że wymóg wskazania w wykazie adresów zamieszkania osób popierających obywatelską inicjatywę uchwałodawczą nie narusza prawa. Wskazał, że art. 41a ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym przyznaje radzie gminy wyraźne upoważnienie do określenia w drodze uchwały formalnych wymogów dotyczących składanych projektów.
Zauważył również, że podawanie adresu zamieszkania ma wymiar praktyczny. PESEL nie zawsze umożliwia weryfikację obywateli innych państw członkowskich Unii Europejskiej (lub Zjednoczonego Królestwa), którzy także mogą posiadać czynne prawo wyborcze w Polsce, o ile są wpisani do odpowiednich rejestrów wyborców. Wprowadzona w sierpniu 2023 r. procedura nadawania PESEL z urzędu (m.in. art. 17 ust. 1 pkt 2a kodeksu wyborczego) wymaga wydania pozytywnej decyzji i może nastąpić dopiero po złożeniu wniosku obywatela UE lub Zjednoczonego Królestwa. Może się więc zdarzyć, że osoba popierająca inicjatywę nie posiada jeszcze PESEL-u w momencie składania podpisu. Adres zamieszkania jest wówczas dodatkową daną pozwalającą na prawidłowe ustalenie tożsamości i potwierdzenie, że dana osoba rzeczywiście zamieszkuje na terenie gminy.
Sąd odniósł się również do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 lit. b i c RODO, mówiącego o minimalizacji danych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 lit. c RODO, przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne wtedy, gdy jest niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze. Skoro poparcie inicjatywy uchwałodawczej mogą wyrażać wyłącznie mieszkańcy gminy, gromadzenie ich adresów zamieszkania jest niezbędne do realizacji obowiązków wynikających z art. 41a ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała nie wykracza więc poza zakres upoważnienia ustawowego, a przetwarzanie danych dotyczących adresu zamieszkania służy realizacji prawa do inicjatywy uchwałodawczej.
W ocenie sądu nie doszło również do naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że ograniczenia w zakresie konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane wyłącznie w ustawie i jedynie wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, a także wolności i praw innych osób lub ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, przy czym ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W tym wypadku zapisy uchwały mieszczą się w ustawowym zakresie określonym w art. 41a ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym i nie naruszają istoty prawa do udziału w inicjatywach obywatelskich.
Nienaruszony pozostał także art. 51 Konstytucji RP. Przewiduje on m.in., że władze publiczne mogą gromadzić, przechowywać i wykorzystywać informacje o obywatelach w zakresie niezbędnym w demokratycznym państwie prawnym. Uchwała, zdaniem sądu, jedynie doprecyzowała ustawę – nie stanowiła regulacji blankietowej, ponieważ wyraźnie wskazano w art. 41a ustawy o samorządzie gminnym, że rada może kształtować szczegółowe zasady, procedury i formalne wymogi obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej.
Sąd podkreślił ponadto, że osoby popierające inicjatywę uchwałodawczą podpisują się pod projektem zmian prawa miejscowego, co uzasadnia upublicznienie ich danych w zakresie niezbędnym do weryfikacji i zapewnienia jawności działań obywateli. Rozwiązanie to nie wyklucza żadnej grupy mieszkańców, a jedynie precyzuje sposób potwierdzenia miejsca zamieszkania.
Co więcej, podczas zbierania podpisów zdarzają się przypadki nieczytelnego wpisywania danych – uwzględnienie adresu zamieszkania bywa więc dodatkowym narzędziem weryfikacji osób wyrażających poparcie. Sąd uznał, że względy praktyczne, a także konieczność umożliwienia udziału obywatelom Unii Europejskiej bez nadanego numeru PESEL w inicjatywie uchwałodawczej stanowią racjonalne uzasadnienie wprowadzonych wymogów.
W świetle omówionych argumentów i przepisów, WSA w Krakowie nie dopatrzył się naruszenia prawa w zapisach wymagających od osób popierających inicjatywę uchwałodawczą ujawnienia adresu zamieszkania.
Wyrok WSA w Krakowie z 16 stycznia 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 1326/24