Wdrażanie idei zrównoważonego rozwoju w miastach

Poziom debaty publicznej w Polsce wciąż może zaskakiwać, nawet jeżeli od pewnego czasu nie ma się większych złudzeń co do jej jakości. W ostatnim czasie dobrym przykładem była erupcja komentarzy po publikacji jednej z gazet, że Warszawa zakaże jedzenia mięsa, aby chronić klimat. Jak podał portal Wirtualnemedia.pl, między 14 a 22 lutego w mediach tradycyjnych pojawiło się aż 1197 materiałów na ten temat. Część była neutralna w swojej wymowie, mimo to przeważały publikacje o wydźwięku negatywnym.
Cała draka zaczęła się od artykułu opublikowanego 14 lutego, który opisywał rekomendacje raportu zaprezentowanego 2,5 roku temu (!) przez organizację C40 Cities zrzeszającą burmistrzów i prezydentów największych miast świata. Główna teza raportu mówiła o tym, że konsumpcja dóbr w miastach odpowiada za 10 proc. emisji gazów cieplarnianych, dlatego należy przedsięwziąć konkretne działania. Wśród rekomendacji znalazły się kontrowersyjne propozycje, jak m.in. ograniczenie spożywania mięsa, kupowania nowych ubrań czy podróży autami oraz samolotami. Były też jednak racjonalne wnioski, że należy ograniczyć produkcję odpadów czy wydłużać życie sprzętów elektronicznych.
Pech chciał, że od 15 lat członkiem C40 Cities (założonej w 2005 r.) jest Warszawa. Wielu politycznym i medialnym atencjuszom to wystarczyło, aby zaatakować władze stolicy i z pełną powagą dyskutować nad upadkiem cywilizacji, bo ta odchodzi od konsumpcji białka zwierzęcego na rzecz tego pochodzącego z robaków.

Spróbujmy jednak spojrzeć na całe wydarzenie z nieco bardziej poważnej perspektywy. Czy w ogóle wynika coś z niego dla rozwoju miast? Wydaje mi się, że sytuacja z „robakami” pozwala postawić dwa ważne pytania: jak idea zrównoważonego rozwoju jest obecnie przyswajana w programowaniu rozwoju miast w Polsce, a także jak wygląda w praktyce skuteczność wdrażania tej idei w polskich miastach.

Dokumenty międzynarodowe

Wyznacznikiem zrównoważonego rozwoju w Polsce w ostatnich kilku latach stała kondycja społeczno-gospodarcza małych i średnich miast. Sposób podejścia do polepszenia statusu wspomnianych miast definiował paradygmat rozwojowy, który przyjmowały kolejne rządy. W latach 2007–2015 za sprawą strategii Polska 2030 dominował tzw. model polaryzacyjno-dyfuzyjny. Zakładał on, że przy ograniczonych zasobach finansowych i możliwościach instytucjonalnych racjonalnym działaniem rządu jest wspieranie największych ośrodków miejskich. Dzięki wytworzonemu tam kapitałowi gospodarczemu i ludzkiemu nastąpi efekt dyfuzji, który w praktyce pozwoli rozprzestrzenić się inwestycjom i poprawić jakość życia ludzi na pozostałych obszarach kraju.
Od 2015 roku, a formalnie od lutego 2017 r., kiedy przyjęta została „Strategia na rzecz odpowiedzialnego rozwoju”, w dłuższej perspektywie zaczęto mówić o paradygmacie opartym na solidarności i wyrównywaniu nadmiernych różnic społecznych oraz między poszczególnymi częściami kraju.

Głównym dokumentem określającym kierunki rozwoju miast w Polsce jest Krajowa Polityka Miejska 2030 r. W zasadzie w dokumencie tym, przyjętym w czerwcu 2022 r., zrównoważony rozwój (jako idea) jest przekrojowo wpisany w część z sześciu celów KPM. Cechuje go, po pierwsze, kompaktowy układ przestrzenny miast; po drugie, ekologiczność funkcjonowania; po trzecie produktywna gospodarka pozwalająca finansować taki właśnie rozwój; po czwarte wreszcie, równość szans w dostępie do oferty i zasobów miasta. Takie wyobrażanie pokrywa się w pełni z tym, jak zrównoważony rozwój rozumie Nowa Karta Lipska, do której często odwołuje się KPM. Jest to dokument przyjęty z inicjatywy prezydencji niemieckiej w czasie nieformalnego spotkania ministrów ds. rozwoju państw członkowskich w Lipsku w listopadzie 2020 r. Karta pociąga więc za sobą przede wszystkim skutki polityczne dla państw członkowskich UE. Nowa Karta Lipska wskazuje, że na koncepcję zrównoważonego rozwoju składają się aspekty społeczne (miasto sprawiedliwe), ekologiczne (zielone miasto) oraz gospodarcze (miasto produktywne).
Warto zwrócić uwagę na jeden z aspektów miasta produktywnego, który Nowa Karta Lipska wydaje się traktować jako główny czynnik wpływający na wszystkie elementy zrównoważonego rozwoju miast – jest nim cyfryzacja. Narzędzia informatyczne pozwalają poprawić jakość usług świadczonych dla mieszkańców i biznesu, ale proces ich wprowadzania do praktyki zarządzania miastem musi być zrównoważony środowiskowo i uwzględniać zasady włączenia społecznego i sprawiedliwości. Z tej perspektywy cyfryzacja miast opisana w KPM jest znacznie zawężona i sprowadzona do jednego z narzędzi zarządzania rozwojem: „Miasto cyfrowe – oznacza wykorzystanie procesów transformacji cyfrowej na rzecz wzmacniania wzajemnych relacji pomiędzy zarządzającymi obszarem miejskim, mieszkańcami, organizacjami pozarządowymi i przedsiębiorcami, aby efektywnie zarządzać rozwojem miejskim”.

Równie często, jak do Nowej Karty Lipskiej, KPM odwołuje się do Nowej Agendy Miejskiej ONZ przyjętej w 2016 r. w Quito na konferencji Narodów Zjednoczonych w sprawie mieszkalnictwa i zrównoważonego rozwoju obszarów miejskich (Habitat III). Problem w tym, że dokument ONZ koncepcję zrównoważonego rozwoju odmienia przez wszystkie przypadki. Jest ona jednocześnie zasadą postępowania (np. zrównoważone wykorzystywanie wody), jak również pożądanym stanem konkretnego obszaru (np. zrównoważona urbanizacja, zrównoważona infrastruktura, zrównoważone bezpieczeństwo żywnościowe). W efekcie autorzy dokumenty formułują takie tautologiczne pojęcia jak „zrównoważona energia ze źródeł odnawialnych”.

Trzecim międzynarodowym dokumentem, do którego najczęściej odwołuje się KPM, jest Agenda na rzecz Zrównoważonego Rozwoju 2030, a konkretnie jeden z jej celów – cel 11. Uczynienie miast i osiedli ludzkich bezpiecznymi, stabilnymi, zrównoważonymi oraz sprzyjającymi włączeniu społecznemu. Dziesięć celów szczegółowych, które mają przyczyniać się do realizacji głównego celu nr 11, postrzega koncepcję zrównoważonego rozwoju jako cechę danego obszaru rozwoju miasta. Znajdziemy zatem tam zrównoważone systemy transportu, urbanizację, politykę ekologiczną czy mieszkaniową, których dodatkową funkcją musi być inkluzywność społeczna. Należy jednak pamiętać, że Agenda 2030 ONZ jest bardziej dokumentem pozwalającym mierzyć implementację koncepcji zrównoważonego rozwoju niż wyjaśniać jej definicję. Ta została dość precyzyjnie określona w raporcie Światowej Komisji ds. Środowiska i Rozwoju z 1987 roku: „Zrównoważony rozwój to taki rozwój, w którym potrzeby obecnego pokolenia mogą być zaspokojone bez uszczerbku dla zdolności przyszłych pokoleń do zaspokojenia ich własnych potrzeb”.
Na tle opisanych sposobów recepcji idei zrównoważonego rozwoju w licznych krajowych i międzynarodowych dokumentach strategicznych, prostota formułowania, a zarazem pojemność treści, które oferuje definicja sprzed 35 lat, jest uderzająca.

Krajowa praktyka

Na koniec rozważań nad recepcją idei zrównoważonego rozwoju warto spojrzeć na to, do jakiego stopnia największe miasta w Polsce zinternalizowały tę koncepcję w swoich politykach rozwojowych. Analiza aktualnych strategii 18 miast wojewódzkich pod kątem odwołania do samej idei zrównoważonego rozwoju, jak również jej głównego źródła, czyli Agendy 2030, pokazuje tabela 1. Miasta najczęściej utożsamiały równoważony rozwój z mobilnością i transportem, a także aspektem środowiskowym. Co ciekawe, miasta dostrzegały także wymiar przestrzenny idei zrównoważonego rozwoju. Jest to w pewnym sensie naturalną konsekwencją problemów z optymalnym przekształcaniem przestrzeni polskich miast i dostosowywania jej do współczesnych oczekiwań mieszkańców i wyzwań, przed którymi stoją obszary zurbanizowane. Bardzo rzadko natomiast wiązano ideę zrównoważonego rozwoju z aspektem społecznym, na który nacisk kładą zarówno z Agenda 2030, jak również Nowa Karta Lipska. Sama Agenda na rzecz zrównoważonego rozwoju ONZ z jej 17 celami wspomniana została jedynie w jednej trzeciej dokumentów. Przedstawiono ją jako ważny międzynarodowy kontekst dla realizacji przedsięwzięć strategicznych, co świadczy o świadomości istnienia szerszego niż tylko krajowe i europejskie źródła uwarunkowań rozwojowych dla polskich miast.

Tabela 1. Odwołania do idei zrównoważonego rozwoju w strategiach 18 miast wojewódzkich

Źródło: opracowanie własne na podstawie aktualnych strategii rozwoju wymienionych miast

Od przyjęcia Agendy 2030 w 2015 r. każde państwo odpowiada za jej realizację na poziomie krajowym, regionalnym i globalnym. Służą temu krajowe priorytety oraz zestaw wskaźników pozwalających na ich monitoring. Polska na podstawie wniosków z pierwszego tzw. krajowego dobrowolnego przeglądu wdrażania celów zrównoważonego rozwoju ONZ (voluntary national reviews), przedstawionego na Forum Politycznym Wysokiego Szczebla ONZ w 2018 r., określiła 67 priorytetów oraz zestaw 120 wskaźników (Krajowa Platforma Raportująca – SDG; High-Level Political Forum on Sustainable Development, dział: Poland). Odwołując się do nich, GUS przygotowuje raporty statystyczne pokazujące postępy naszego kraju na drodze do realizacji Agendy 2030. Ostatni z takich raportów został opublikowany 8 grudnia 2022 r.
W odniesieniu do miast Polska określiła dwa priorytety. Pierwszy to wzmocnienie zdolności miast i obszarów zurbanizowanych do zrównoważonego rozwoju i tworzenia miejsc pracy oraz poprawy jakości życia mieszkańców. Mierzy go dziewięć wskaźników. Drugi priorytet to poprawa jakości powietrza, zwłaszcza redukcja wielkości emisji zanieczyszczeń pyłowych powstających w sektorze bytowo-komunalnym w wyniku spalania złej jakości paliw stałych w niskich temperaturach i w kotłach małej mocy, jak również spalania odpadów. Do jego pomiaru określono dwa wskaźniki.

Szersze spojrzenie

Ogólnie rzecz biorąc, raport GUS z końca zeszłego roku pokazuje pozytywną tendencję jeżeli chodzi o realizację przez Polskę celu 11 Agendy 2030 ONZ. Spośród jedenastu wskaźników, po 2015 roku w sześciu przypadkach nastąpiła pozytywna tendencja zmian, w czterech nie zaobserwowano istotnych zmian, zaś tylko w jednym sytuacja się pogorszyła. W niektórych sytuacjach do pozytywnego trendu przyczyniła się realizacja w ostatnich latach programów finansowanych ze środków krajowych oraz europejskich. Pokazuje to chociażby odsetek osób w miastach mieszkających w złych warunkach, który w latach 2015–2020 spadł o 4,9 punktu proc., z czego aż o 4,7 pkt proc. wskaźnik ten zmniejszył się miedzy 2019 a 2020 r. W pewnym stopniu mógł przyczynić się do tego program „Czyste powietrze”, którego jednym z celów była walka z ubóstwem energetycznym.
Inny przypadek, gdzie szerokim strumieniem płynęły środki europejskie, to przyjazny środowisku transport publiczny. Odsetek ekologicznych autobusów w miastach w latach 2015–2021 zwiększył się aż o 11,8 pkt proc. Największy skok odnotowano po 2017 r. – o 11,3 pkt proc.. W takich obszarach, jak korzystanie z komunikacji publicznej, do pogorszenia się sytuacji przyczyniła się pandemia COVID-19. Największy spadek przewozów pasażerskich na 1 mieszkańca miasta (o 35 proc.) odnotowano po 2019 r. W jeszcze innych obszarach, kluczowych z punktu widzenia jakości życia, nie odnotowano poprawy – przeciętna powierzchnia użytkowa mieszkania na 1 osobę w miastach w latach 2015–2021 wzrosła jedynie o 3,4 mkw.

Tabela 2. Realizacja celu 11. Agendy 2030 ONZ przez Polskę

Źródło: opracowanie własne

Koncepcja zrównoważonego rozwoju dość dobrze zakorzeniła się w świadomości miast w Polsce. Złośliwi powiedzą, że aż za dobrze, bo stała się słowem wytrychem, którym opisać można wszystko – od pożądanego stanu rozwoju transportu po kondycję finansów publicznych. Na pewno można zaobserwować także nierówne rozłożenie akcentów pomiędzy trzy główne aspekty składające się na tę ideę. W Polsce zarówno na poziomie lokalnym, jak i krajowym koncepcja zrównoważonego rozwoju skupia się głównie na aspekcie środowiskowym, szczególnie na mobilności, co pokazuje lista wskaźników wdrażania celu 11. Agendy 2030, a także analiza treści strategii miast. Chociażby z tego względu warto, aby polskie miasta częściej sięgały do szerszego kontekstu uwarunkowań rozwojowych niż tylko krajowy i europejski. To właśnie w takich dokumentach ONZ jak Agenda 2030 czy też raport Brundtland z 1987 r. odnaleźć można „czystą” postać tego, jak należy rozumieć ideę zrównoważonego rozwoju i dzięki temu, bez żadnych naleciałości, próbować na nowo odczytać przez jej pryzmat politykę rozwoju polskich miast.

*doktor nauk społecznych w zakresie nauk o polityce; adiunkt w Katedrze Studiów nad Procesami Integracyjnymi w Instytucie Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego; ekspert Klubu Jagiellońskiego

Fot. Pixabay