Pracownik Samorządowy Prawo

W samorządzie nie można zatrudniać rodziny

Małgorzata Terlikowska

21.10.2019

Zakaz określony w art. 26 ustawy o pracownikach samorządowych dotyczący pozostawania członków rodziny w bezpośredniej podległości służbowej odnosi się zarówno do stosunków pracy, które miałyby zostać dopiero zawarte, jak też do zatrudnienia już istniejących, jeżeli kontynuacja danego zatrudnienia stałaby się dla jednej z zainteresowanych osób niedopuszczalna wskutek zawarcia związku małżeńskiego czy powstania stosunku adopcji. Zaistnienie drugiej z tych sytuacji należałoby traktować jako zdarzenie aktualizujące nakaz rozwiązania stosunku pracy, choćby nawet jego trwałość podlegała szczególnej ochronie. Natomiast w pierwszej sytuacji nie powinno w ogóle dochodzić do nawiązania stosunku pracy.

Zgodnie z art. 26 ustawy z 21 listopada 2018 r. o pracownikach samorządowych – małżonkowie oraz osoby pozostające ze sobą w stosunku pokrewieństwa do drugiego stopnia włącznie lub powinowactwa pierwszego stopnia oraz w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli nie mogą być zatrudnieni w jednostkach samorządowych, jeżeli powstałby między tymi osobami stosunek bezpośredniej podległości służbowej. Zgodnie z art. 2 ww. ustawy zakaz ten dotyczy zatrudnionych w takich jednostkach, jak: urzędy marszałkowskie oraz wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne, starostwa powiatowe oraz powiatowe jednostki organizacyjne, urzędy gmin, jednostki pomocnicze gmin, gminne jednostki budżetowe i samorządowe zakłady budżetowe, biura (ich odpowiedniki) związków jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządowe zakłady budżetowe utworzone przez te związki, biura (ich odpowiedniki) jednostek administracyjnych jednostek samorządu terytorialnego.

Zakaz ten dotyczy pracowników samorządowych zatrudnionych na wszystkich stanowiskach – zarówno na stanowiskach urzędniczych, jak i kierowniczych oraz pomocniczych i obsługi, oraz na różnych podstawach – powołanie, wybór oraz umowa o pracę. Podobne obostrzenie funkcjonuje w ustawie z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej. Mowa tu o przepisie art. 79, który stanowi, iż: „W urzędzie nie może powstać stosunek podległości służbowej między małżonkami oraz osobami pozostającymi ze sobą w stosunku pokrewieństwa do drugiego stopnia włącznie lub powinowactwa pierwszego stopnia oraz w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli”.

Bezpośrednia podległość
Na pierwszy rzut oka zakazy te niewiele się od siebie różnią, niemniej jednak zakaz w służbie cywilnej jest o wiele bardziej rygorystyczny niż w samorządzie. W jednostkach samorządowych zakaz dotyczy tzw. podległości bezpośredniej, a w służbie cywilnej podległości służbowej.

A zatem w samorządzie nie chodzi o każdy stosunek podległości służbowej, a wyłącznie o taki, który ma charakter bezpośredniej podległości. Ugruntowane doktryną i orzecznictwem stanowisko pozwala przyjąć, iż z podległością służbową mamy do czynienia wtedy, gdy pojawia się zależność pomiędzy przełożonym i podwładnym. Najczęściej przejawia się to w kompetencji przełożonego do kierowania pracą podwładnego i w obowiązku podporządkowania się pracownika. Powinna też wynikać z regulaminu organizacyjnego lub schematu organizacyjnego danej jednostki. Dodatkowo w przypadku osób zatrudnionych w samorządzie istotne jest, aby była to podległość bezpośrednia, np. dyrektor – naczelnik czy np. naczelnik – pracownik. Czyli takiej, gdzie pomiędzy osobami zatrudnionymi nie ma już „pośrednika”.

Co ważne, o podległości bezpośredniej możemy również mówić wychodząc poza obszar działania danej jednostki samorządowej, bowiem np. wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta i marszałek województwa mogą dokonywać  czynności z zakresu prawa pracy wobec kierowników innych samorządowych jednostek organizacyjnych, a zatem jeżeli w takim przypadku bezpośrednia podległość służbowa zachodzi, to  zakaz wynikający z art. 26 pozostaje w mocy.

Osoby objęte zakazem
O jakim kręgu osób jest mowa w przepisie art. 26 ustawy o pracownikach samorządowych oprócz małżonków? Zgodnie z art. 617 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego pokrewieństwo to powiązanie więzami krwi. Drugi stopień pokrewieństwa oznacza zakaz zatrudnienia w urzędzie  na stanowisku bezpośredniego przełożonego/podwładnego urzędnika następujących członków rodziny:
1) dziadków,
2) rodziców (naturalni, jak i adopcyjni),
3) dzieci,
4) wnuków,
5) rodzeństwa.

Natomiast stosunek powinowactwa – art. 618 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego – występuje pomiędzy małżonkiem a krewnymi drugiego małżonka; a zatem mówimy tu o powinowatych w linii prostej, czyli o rodzicach męża i żony (teściach) oraz ewentualnie o dziecku małżonka. Przepis art. 26 ustawy o pracownikach samorządowych stanowi również o przysposobieniu, opiece oraz kurateli, wszystkie te pojęcia posiadają legalne definicje w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym i tak też należy je rozumieć na gruncie przepisów ustawy o pracownikach samorządowych.

Zakaz sformułowany w przepisie art. 26 ma charakter bezwzględny. Oznacza, że ma zastosowanie do de facto dwóch stanów faktycznych: odnosi się do kandydatów na pracowników samorządowych (w takiej sytuacji w ogóle nie powinno dojść do zatrudnienia kandydata na stanowisku bezpośredniej podległości służbowej), jak i podczas trwania stosunku pracy,  np. wskutek zawarcia związku małżeńskiego.

Dodatkowo należy wskazać, iż zakaz dotyczy istnienia nie tylko stałej podległości służbowej, ale również sytuacji, gdyby podległość taka miała mieć charakter przejściowy, np. na czas urlopu bezpośredniego przełożonego – „przepis ten nie pozwala również na powstanie możliwości, nawet okresowej, bezpośredniej podległości służbowej pomiędzy małżonkami i innymi osobami wymienionymi w tym przepisie” – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 1992 r., sygn.  akt II SA 403/92.


Z orzecznictwa: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 9 października 2007 r., sygn. akt III SA/Wr 185/07 (który zapadł pod rządami ustawy poprzedniej niemniej jednak nadal jest aktualny):

„Podkreślić przy tym trzeba, że zaistniała sytuacja jest niewątpliwie sprzeczna z art. 6 ustawy o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym małżonkowie oraz osoby pozostające ze sobą w stosunku pokrewieństwa do drugiego stopnia włącznie lub powinowactwa pierwszego stopnia nie mogą być zatrudnieni w urzędzie gminy lub w innych jednostkach administracyjnych wymienionych w art. 1 ustawy, jeżeli powstałby między tymi osobami stosunek bezpośredniej podległości służbowej. W niniejszej sprawie Burmistrz jest małżonkiem kierownika USC, a więc niewątpliwie istnieje między nimi stosunek bezpośredniej podległości.”.


Zakaz określony w przepisie art. 26 ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wykluczający jakąkolwiek możliwość uznaniowości, niemniej jednak ustawa o pracownikach samorządowych nie przewidziała wprost sankcji za złamanie tego zakazu. Nie powinno ulegać wątpliwości, iż naruszenie art. 26 z winy pracownika poprzez np. ukrycie powiązań rodzinnych w momencie nawiązywania stosunku pracy może być uznane za rażące naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych, a co za tym idzie stanowić podstawę do zwolnienia takiego pracownika w trybie natychmiastowym w trybie ogólnych przepisów prawa pracy (w drodze rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia). W przypadku natomiast, gdy sytuacja bezpośredniej podległości służbowej zaistnieje już w czasie trwania zatrudnienia należy umożliwić reorganizacje na tych stanowiskach co do których zachodzi bezpośrednia podległość, tzn. zmianę stanowiska pracy pracownika/pracowników. Jest to tak samo obwiązek pracodawcy (umożliwienie zmiany), jak i pracownika (poinformowanie i zabieganie o rozwiązanie tej sytuacji). Obie strony (pracodawca/pracownik) ponoszą odpowiedzialność, a w razie braku zgody pracownika na zmianę stanowiska – w grę wchodzi rozwiązanie stosunku pracy za porozumieniem stron bądź wypowiedzeniem.

Należy również wskazać, iż przepisy ustawy nie określają żadnego trybu odwoławczego dla pracowników, którzy  ponoszą konsekwencje związane z art. 26 ustawy (w przypadku np. gdy pracownik uważa, iż jego stanowisko nie wykazuje bezpośredniej podległości służbowej względem małżonka), w takim przypadku zawsze pozostaje droga sądowa.