Mieszkaniec złożył skargę na bezczynność straży miejskiej w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Prosił o udostępnienie wniosku i informacji o nagrodach dla kierowników referatów dzielnicowych. W odpowiedzi otrzymał informację, że „Straż Miejska nie jest w posiadaniu wniosków o przyznanie nagród dla kierowników. Wnioski takie nie są zgodnie z obowiązującymi procedurami wymagane ani stosowane w praktyce. Nagrody dla kierowników przyznawane są z inicjatywy Komendanta Straży Miejskiej na mocy zarządzenia nr [...] Komendanta Straży Miejskiej […]”, oraz że „Kserokopia informacji wraz z potwierdzeniem odbioru przez zainteresowanego nie stanowi w ocenie Straży Miejskiej informacji publicznej. Jest to część akt osobowych pracownika, która w żadnym wypadku nie jest związana ze sprawami publicznymi w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. DzU z 2019 r., poz. 1429) […]. Stąd niemożliwe jest udzielenie informacji w zakresie przedstawienia szczególnych osiągnięć w pracy w odniesieniu do każdego pracownika”.
W odpowiedzi na otrzymaną informację mieszkaniec ponownie zwrócił się z prośbą o udostępnienie wnioskowanych danych, których nie otrzymał a także poprosił o informację dotycząca uzasadnienia dla otrzymanych nagród przez poszczególnych kierowników. W odpowiedzi na tą prośbę straż poinformowała wnioskodawcę, że „uzasadnienie przyznania nagród dla kierowników referatów nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. DzU z 2019 r., poz. 1429). Każda osoba, która otrzyma nagrodę w Straży Miejskiej otrzymuje pisemne podziękowanie, które jest wpinane do akt osobowych. Dokument ten jednak nie zawiera informacji publicznej, wobec czego nie może zostać udostępniony”.
Sprawą zajął się sąd. Jego zdaniem nie ma wątpliwości, że obieg dokumentów pomiędzy osobami pełniącymi kierownicze funkcje w straży miejskiej a komendantem SM stanowi element wewnętrznego porządku i zasad funkcjonowania tej formacji. Dokumentacja ta, w postaci notatek służbowych, wniosków etc., może dotyczyć całego szeregu kwestii, jakie związane są z funkcjonowaniem tego rodzaju instytucji, w tym bezpośrednio odnoszących się do jej pracowników. Ponad wszelką wątpliwość nie są to jednak dokumenty urzędowe, adresowane do podmiotów zewnętrznych. Jak zauważa się w doktrynie, od dokumentów urzędowych odróżnić należy tzw. dokument wewnętrzny, tj. taki, który został wytworzony w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji (Kamińska Irena i Rozbicka-Ostrowska Mirosława. Art. 1. W: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III. Wolters Kluwer, 2016). Bezsprzecznie więc wniosek uprawnionego przełożonego o przyznanie nagrody konkretnemu pracownikowi stanowiłby przykład dokumentu wewnętrznego, wytworzonego w zakresie działania danego podmiotu i niepodlegającego udostępnieniu w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Przedstawione powyżej rozważania odnoszą się do sytuacji, w której podmiot dysponuje określonymi informacjami w tym sensie, że istnieją one fizycznie na określonym nośniku. Tymczasem, w ślad za twierdzeniami straży miejskiej, przyznawanie nagród następuje z inicjatywy komendanta i poprzedzone jest konsultacjami z przełożonymi osób nagradzanych. Wnikliwa analiza akt sprawy doprowadziła sąd do wniosku, że procedura przyznawania nagród ma charakter niesformalizowany i oparta jest na ustnych konsultacjach komendanta z poszczególnymi osobami pełniącymi funkcje kierownicze.
Powyższe rozważania doprowadziły sąd do wniosku, że komendant nie mógł popaść w bezczynność, jeśli chodzi o udzielenie informacji odnośnie do wniosków nagrodowych, gdyż po pierwsze, nawet przy założeniu ich fizycznego istnienia – stanowią one dokument wewnętrzny, który nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a po drugie, w ślad za oświadczeniem zawartym w odpowiedzi na skargę, przyznawanie nagród należy do sfery kompetencyjnej komendanta, który czyni to z własnej inicjatywy lub po konsultacji z bezpośrednim przełożonym, jeśli nagrodzony ma być kierownik referatu. Występuje tu zatem fizyczny brak dokumentu (nośnika informacji), którego kopii domagał się skarżący, a więc niespełniony jest warunek istnienia informacji publicznej będącej w dyspozycji danego organu.
Zdaniem sądu, nie sposób również dopatrzeć się bezczynności organu w zakresie żądania udzielenia informacji na temat uzasadnienia przyznania nagrody oraz przekazania skarżącemu kopii potwierdzeń odbioru nagrody przez osobę nagrodzoną. Jak wynika bowiem z analizy procedury przyznawania nagród, po jej wręczeniu komendant kieruje do wyróżnionego pracownika pisemne podziękowanie, którego odpis załączany jest do akt osobowych pracownika. W tym miejscu należy odwołać się do wskazanego wyżej pojęcia dokumentu wewnętrznego, stanowiącego jedynie element komunikacji między pracodawcą a pracownikiem. Omawiane podziękowanie ma de facto charakter grzecznościowy i stanowi wyraz uznania dla pracownika za jego szczególne zasługi. Nie sposób zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że jest to informacja publiczna podlegająca udostępnieniu na wniosek.
Wyrok WSA w Gdańsku z 23 września 2020 r., sygn. akt II SAB/Gd 45/20
