Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, działając na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (DzU z 2019 r. poz. 1429 ze zm., dalej: udip), odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie skanów umów cywilnoprawnych (zlecenie, o dzieło lub inna) zawartych z kancelarią radcy prawnego, a także skanów rachunków, faktur i zamówień wystawionych przez OPS na rzecz tej kancelarii. Odmowę uzasadniono brakiem wykazania przez wnioskodawcę przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego.
Organ wskazał, że wzywał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w tym zakresie, jednak odpowiedź ograniczyła się do polemiki co do obowiązku wykazania interesu publicznego. Kierownik OPS powołał się na art. 5 ust. 1 i 2 udip, argumentując, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniom, m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. W ocenie organu radca prawny nie pełni funkcji publicznej, zatem informacje objęte żądaniem podlegają ochronie.
Sprawa trafiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który przyznał rację wnioskodawcy. Ostateczne rozstrzygnięcie przyniósł jednak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyjaśnił, że pojęcie „osoby pełniącej funkcję publiczną” obejmuje nie tylko funkcjonariuszy publicznych, ale wszelkie osoby zaangażowane w realizację zadań publicznych, wywierające wpływ na sprawy publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip (por. wyroki NSA z 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1108/14; z 19 kwietnia 2011 r., I OSK 125/11; oraz postanowienie Sądu Najwyższego z 25 czerwca 2004 r., V KK 74/04).
Dalej sąd wyjaśnił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przyjmuje jako zasadę dostępność informacji publicznej, a odmowę jej udostępnienia traktuje jako wyjątek. Z tej perspektywy należy interpretować wspomniane pojęcia. To z kolei prowadzi do wniosku, że samo zastrzeżenie „tajemnicy przedsiębiorcy” w odniesieniu do umów o świadczenie pomocy prawnej, finansowanych ze środków publicznych, nie stanowi przeszkody w ich udostępnieniu jako informacji publicznej.
W opinii NSA w kontekście zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi, wynikającej z art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, nie można uznać za skuteczne postanowień umownych, które przewidują wyłączenie jawności z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy. Ewentualne klauzule tego rodzaju, zawarte w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, jeśli dotyczą zobowiązań realizowanych lub przeznaczonych do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone – z wyjątkiem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych informacji posiadających wartość gospodarczą w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, w odniesieniu do których przedsiębiorca podjął działania zmierzające do ich zachowania w poufności. Wyjątkiem są także sytuacje, gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na istotny interes publiczny lub ważny interes państwa (por. wyrok Sądu Najwyższego z 8 listopada 2012 r., sygn. I CSK 190/12).
Dalej NSA wyjaśnił, że zgodnie z udip, osobą pełniącą funkcję publiczną jest każdy, kto sprawuje funkcję w organach władzy publicznej, o ile związana jest ona z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym bądź zarządzaniem sprawami publicznymi realizowanymi przez te organy. Dotyczy to również innych podmiotów, które wykonują zadania władzy publicznej lub gospodarują majątkiem komunalnym bądź majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby realizujące zadania powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe, których działania mają znaczący wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym.
Zgodnie z art. 6 ustawy o radcach prawnych zawód radcy prawnego polega na świadczeniu pomocy prawnej, w szczególności poprzez udzielanie porad prawnych, sporządzanie opinii, opracowywanie projektów aktów prawnych oraz reprezentowanie klientów przed sądami i urzędami. Z kolei art. 12 ust. 1 tej samej ustawy przewiduje, że radca prawny, wykonując czynności zawodowe, korzysta z ochrony prawnej przysługującej sędziemu i prokuratorowi.
Biorąc pod uwagę zakres czynności wykonywanych przez radcę prawnego, ich realizacja w ramach umów zawieranych z kancelarią radcy prawnego nie może być traktowana wyłącznie jako świadczenie usług o charakterze komercyjnym. W ramach takich umów, zawieranych z jednostką samorządu terytorialnego, radca prawny wykonuje czynności na podstawie przepisów ustawy o radcach prawnych – opiniuje, doradza, udziela wyjaśnień w zakresie obowiązującego stanu prawnego, reprezentuje w postępowaniach sądowych. Takie działania świadczą o jego kompetencjach i wpływie na ostateczny sposób rozstrzygnięcia spraw publicznych.
W konsekwencji należy uznać, że radca prawny, działający w ramach umowy zawartej z jednostką organizacyjną administracji publicznej, ma istotny, realny i skonkretyzowany wpływ na zarządzanie sprawami tego podmiotu, odnoszącymi się do sfery publicznej. Zasadne jest zatem traktowanie go jako osoby mającej związek z pełnieniem funkcji publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w omawianym przypadku prawo dostępu do informacji publicznej nie podlega ograniczeniu.
Wyrok NSA z 18 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 882/22
