Prokurator zaskarżył w całości dwie uchwały rady miasta, które regulowały kwestie ustalenia wysokości stawek za korzystanie przez radnego z samochodu prywatnego w podróży służbowej i zwrotu kosztów przejazdów. Zarzucił im istotne naruszenie prawa polegające na zaniechaniu ich publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, mimo że miały charakter aktów prawa miejscowego. W ocenie prokuratora, z uwagi na swój normatywny charakter, uchwały te nie wywoływały skutków prawnych wobec adresatów wskazanych w ich treści. Wskazał, że akty te – jako zawierające normy generalne i abstrakcyjne – mają charakter prawa miejscowego i podlegały obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W przeciwnym razie nie mogą wejść w życie i obowiązywać, co bezpośrednio wynika z przepisów ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Uchwały regulowały bowiem zasady zwrotu kosztów dla wszystkich radnych gminy, a nie dla konkretnego, indywidualnego podmiotu, co przesądza o ich normatywnym charakterze.
Sąd przyznając rację prokuratorowi wyjaśnił, że w orzecznictwie wielokrotnie podnoszono, że aktem prawa miejscowego jest taki akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Uznaje się również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowi akt prawa miejscowego podlegający ogłoszeniu (por. wyroki NSA z: 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17, 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21, 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21 i 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19).
W judykaturze ugruntowane jest już stanowisko, że tego rodzaju aktem jest uchwała w sprawie ustalenia należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych jednostki samorządu terytorialnego, w tym dotycząca radnych gminnych (por. np. wyroki NSA z: 11 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 2602/21, 27 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2472/21, 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21, 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21, 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19, 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16).
Należy podkreślić, że omawiane uchwały zawierają normy abstrakcyjne, ponieważ odnoszą się do zasad ustalania zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych, które to należności mają charakter powtarzalny, odnosząc się do zbioru obejmującego wszystkich radnych gminy. Regulacje nie dotyczą konkretnego, jednostkowego zdarzenia. Mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda, która pełni funkcję radnego. Adresaci zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów nie jest liczny, jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego, przepisy te mają charakter generalny i abstrakcyjny.
Zaskarżone uchwały nie są aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie określony układ organizacyjny. Akty kierownictwa wewnętrznego kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje. Radny zaś nie jest częścią wewnętrznej administracji samorządowej. Samo pełnienie funkcji radnego, jak i zajmowanie konkretnego stanowiska w radzie, nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów gminy lub gminnej administracji (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 344/23).
Brak ogłoszenia zaskarżonych uchwał w dzienniku urzędowym województwa skutkuje ich nieważnością. Obowiązek publikacji takich aktów jednoznacznie wynika z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym. Brak publikacji uniemożliwia ich wejście w życie, co oznacza, że uchwały te nie wiążą adresatów i nie mogą wywoływać skutków prawnych.
Wyrok WSA w Poznaniu z 30 kwietnia 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 145/25
