Trybunał Konstytucyjny badał skargę w której zakwestionowano przyjętą wykładnię art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., która uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie skargi na bezczynność organu administracyjnego, jeżeli doszło do wydania aktu administracyjnego (decyzji lub innego rozstrzygnięcia) – nawet w sytuacji, w której doszło wprawdzie do wydania aktu, ale pomiędzy jego wydaniem a doręczeniem (wejściem do obrotu) wniesiono skargę na bezczynność. Przyjęta wykładnia w znacznym stopniu ogranicza prawo jednostki do kontroli zachowania organu w toku postępowania, a w konsekwencji – także do uzyskania odszkodowania za ewentualne szkody poniesione wskutek opieszałego załatwienia sprawy (wyłączenie możliwości uzyskania prejudykatu).
Trybunał orzekł, że art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DzU z 2024 r. poz. 935, ze zm.), rozumiany w ten sposób, że uniemożliwia rozpoznanie merytoryczne przez sąd administracyjny skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji lub innego przewidzianego prawem rozstrzygnięcia, mimo że skarga na bezczynność została wniesiona zanim stronie doręczono decyzję lub inne rozstrzygnięcie, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Trybunał wyjaśnił, że na gruncie obowiązującej procedury administracyjnej wydanie aktu administracyjnego (czyli sporządzenie i jego podpisanie, zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 k.p.a.) nie jest równoznaczne w skutkach z wejściem do obrotu prawnego tego aktu. Dopiero bowiem doręczenie aktu administracyjnego stronie na zasadzie art. 109 § 1 k.p.a., ewentualnie – jej ogłoszenie na zasadzie art. 109 § 2 k.p.a., oznacza, że wywołuje on skutek prawny i dopiero od tego momentu wiąże też organ, który go wydał (art. 110 § 1 k.p.a.), a zatem dopiero od momentu doręczenia aktu zgodnie z przepisami o doręczeniach (art. 39 i n. k.p.a.) wchodzi on do obrotu prawnego. Dla porównania orzeczenia sądowe wiążą sądy je wydające od chwili ich ogłoszenia albo podpisania (por.: art. 144 p.p.s.a.; art. 332 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego, Dz. U. z 2024 r. poz. 1568, ze zm.).
Zatem w sytuacji, w której organ administracyjny nie dochowuje terminów procesowych z art. 35 k.p.a. lub przepisów szczególnych, a jednostka składa w trybie przepisanym skargę na bezczynność organu administracyjnego, zanim organ ten doręczył jej stosowne rozstrzygnięcie, czyli przed wejściem tego aktu administracyjnego do obrotu prawnego, działanie jednostki nie może być kwalifikowane jako prawnie irrelewantne. Innymi słowy, prawem każdego podmiotu, który jest stroną (uczestnikiem) postępowania administracyjnego jest możliwość poddania sądowi administracyjnemu do kontroli sposobu, w jaki organ administracyjny załatwiał jej sprawę.
Jeżeli więc nie ma wejścia aktu administracyjnego do obrotu na zasadzie art. 109 k.p.a., to postępowanie administracyjne jeszcze się nie zakończyło. To zaś implikuje uznanie, że nie można w takiej sytuacji odmówić jednostce merytorycznej oceny wniesionej przez nią skargi na bezczynność postępowania organu administracyjnego.
W ocenie Trybunału wskazane w skardze konstytucyjnej rozumienie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jest sprzeczne z gwarancjami prawa do sądu, wynikającymi z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, a ponadto godzi w konstytucyjne prawo podmiotowe, które jest gwarantowane przez art. 77 ust. 1 ustawy zasadniczej. Należy bowiem wskazać, że niewprowadzenie w przepisanym terminie aktu administracyjnego do obrotu (czyli niezałatwienie sprawy) może wiązać się z poniesieniem przez stronę postępowania administracyjnego szkody. Zgodnie zaś z art. 4171 § 3 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (DzU z 2024 r. poz. 1061, ze zm.) pociągnięcie Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego do odpowiedzialności odszkodowawczej w takiej sytuacji jest możliwe tylko po uzyskaniu prejudykatu (verba legis: „Jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej”). Prejudykatem tym jest wyrok sądu administracyjnego.
Samo wydanie decyzji – bez jej doręczenia w trybie prawem przepisanym – nie może stanowić swoiście rozumianej przesłanki egzoneracyjnej dla organu administracyjnego. Można bowiem – ujmując rzecz obrazowo – wyobrazić sobie sytuację, w której organ wydał wprawdzie decyzję po wpłynięciu do niego ponaglenia, ale na skutek zaniedbań zaniechał jej doręczenia stronie, ta zaś po kilku miesiącach w trybie przepisanym wniosła za jego pośrednictwem skargę na bezczynność, zwłaszcza że nie miała wiedzy, że organ wydał w sensie „technicznym” decyzję, a na skutek jej niedoręczenia poniosła ona szkodę majątkową. Podążając za wykładnią przyjętą tak w uchwale składu siedmiu sędziów NSA w sprawie o sygn. II OPS 5/19 strona pozostawałaby bez jakiejkolwiek ochrony prawnej, co uchybiałoby standardom demokratycznego państwa prawnego.
Jednostka nie może ponosić negatywnych konsekwencji wywołanych działaniami lub zaniechaniami ze strony organów administracyjnych. Ponieważ rolą sądów administracyjnych jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości w ramach kontroli administracji, co wynika wprost z art. 175 ust. 1 w związku z art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji, nie można – ani wprost przez działalność legislacyjną, ani pośrednio przez przyjęcie określonej wykładni zawężającej – tworzyć norm prawnych, które ograniczać będą kompetencje kontrolne sądów administracyjnych odnośnie do organów administracyjnych, a w konsekwencji prowadzić będą do iluzoryczności uprawnień jednostki (w sprawie rozpatrywanej przez Trybunał: pozbawienie skarżącego kasacyjnie prawa do merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność organu, a w konsekwencji zamknięcie mu potencjalnej drogi do wszczęcia postępowania odszkodowawczego).
