Ponad cztery lata, a dokładnie 1492 dni zajęło Michałowi Brodzie, przewodniczącemu Rady Miasta Szczawno-Zdrój w kadencji 2018–2024, udowodnienie, że jego odwołanie z funkcji w lutym 2021 roku przeprowadzono nielegalnie. Wyroki sądów w tej sprawie nie zostawiają wątpliwości. Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jak i Naczelny Sąd Administracyjny stwierdziły, że uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Co więcej, według NSA powinna zostać unieważniona, jednak sąd nie miał już takiej możliwości ze względu na… zbyt długie rozpatrywanie sprawy i tym samym upływ rocznego terminu przewidzianego w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd mógł jedynie orzec o niezgodności z prawem uchwały – co w praktyce oznacza, że była nielegalna, ale skutki jej podjęcia nie mogą już zostać odwrócone.
Obiecujące początki
Sprawa sięga wyborów samorządowych z 2018 roku. Michał Broda, debiutujący wówczas w lokalnej polityce, został radnym z ramienia komitetu Kocham Szczawno-Zdrój. Kandydat komitetu na burmistrza Arkadiusz Czocher w drugiej turze minimalnie przegrał z dotychczasowym włodarzem Markiem Fedorukiem. – Cztery głosy przesądziły o wyniku, dwa z nich zostały zakwestionowane przez sąd. Ale to my zdobyliśmy większość w radzie – wspomina Broda, który został wybrany na przewodniczącego rady. – To była zupełnie nowa jakość. Osiem osób z naszej grupy nigdy wcześniej nie było radnymi. Wchodziliśmy do samorządu z entuzjazmem, z konkretnym programem. Chcieliśmy być skuteczni i samodzielni. Nie głosować bezrefleksyjnie, tylko współdecydować o kierunkach rozwoju miasta – wyjaśnia nasz rozmówca.
Przez pierwsze dwa lata plan udawało się realizować. – Wprowadzaliśmy własne uchwały: od ograniczania stosowania plastiku, przez dodatkowe punkty za szczepienia dzieci przy rekrutacji do przedszkoli. To była zaangażowana rada, która nie ograniczała się do opiniowania projektów burmistrza – podkreśla Broda.
Z czasem jednak napięcie między burmistrzem, radnymi, którzy go popierali, a radnymi opozycyjnymi zaczęło narastać. Zmieniał się też układ sił i Broda i jego koledzy z komitetu znaleźli się w mniejszości. Z powodu przejścia kilku radnych do obozu burmistrza zostało im w radzie siedem głosów.
Wówczas, jak twierdzi Broda, jego osoba stała się ostatnią przeszkodą do pełnego przejęcia kontroli nad radą. – Pandemia utrudniała działania, bo sesje odbywały się zdalnie, a głosowania personalne, w tym nad odwołaniem przewodniczącego, muszą być tajne. Technicznie gmina nie była w stanie zapewnić tajności głosowania online. To nie pozwalało przegłosować mojego odwołania – dodaje.
Sesja, której nie było
19 lutego 2021 roku zwołano nadzwyczajną sesję, która rozpoczęła się w trybie zdalnym. W trakcie obrad radni przegłosowali trzydniową przerwę, co samo w sobie było zgodne z procedurą. Przewodniczący nie zgodził się i domagał się dalszego prowadzenia sesji w pierwotnej formule online. Pracownicy urzędu odpowiedzialni za obsługę techniczną zignorowali jednak jego polecenie, uniemożliwiając mu przeprowadzenie obrad. Jak później jednoznacznie stwierdził sąd, działali bezprawne, ponieważ to przewodniczący jest przełożonym służbowym urzędników w zakresie organizacji pracy rady, a nie burmistrz (a to właśnie burmistrz Marek Fedoruk polecił im, by nie obsługiwali sesji zdalnej, powołując się na rzekomo wiążącą decyzję większości rady o zmianie trybu obrad).
Ośmioro radnych 22 lutego o wyznaczonej godzinie spotkało się stacjonarnie. W tym samym czasie Broda i 6 pozostałych radnych próbowali zalogować się do sesji zdalnej. – To my de facto kontynuowaliśmy legalne obrady. A zebranie w hali sportowej nie miało statusu sesji. Zresztą później sąd to potwierdził, to nie była sesja tylko nieformalne spotkanie radnych – mówi dziś Broda.
Mimo to w hali sportowej podjęto uchwały o odwołaniu przewodniczącego i o powołaniu nowego. Wszyscy radni biorący udział w posiedzeniu stacjonarnym byli w obu głosowaniach „za”.
Adam Motyka, który został nowym przewodniczącym, dzisiaj niechętnie komentuje tamte wydarzenia. Tłumaczy, że powodów odwołania jego poprzednika było wiele. – Mogę jedynie powiedzieć, że skoro większość radnych zdecydowała się odwołać przewodniczącego, to znaczy, że były ku temu powody. Najistotniejszy był taki, że pan Broda nie potrafił współpracować z większością rady. Oczywiście, chodziło też o inne kwestie, które wpływały na ocenę jego pracy – mówi Motyka i podkreśla, że żadna z uchwał, mimo zgłoszenia do nadzoru wojewody, nie została uchylona. – Uchwały funkcjonowały i jak sądzę nadal funkcjonują w obrocie prawnym. Tamta sytuacja miała miejsce w lutym 2021 roku. Obecnie mamy rok 2025, kadencja się zakończyła, a ja nie chcę do niej wracać. Dla mnie to zamknięty rozdział – podsumowuje Motyka, radny również obecnej kadencji.
Faktycznie, wojewoda dolnośląski (wówczas tę funkcję sprawował Jarosław Obrębski), wydał sygnalizację, czyli zawiadomienie wskazujące na możliwe nieprawidłowości, ale nie podjął decyzji o stwierdzeniu nieważności uchwały, mimo że, jak później orzekły sądy, doszło do rażącego naruszenia prawa.
Sprawiedliwość bez prawa do reklamacji
Wkrótce potem rada przegłosowała kolejną uchwałę – o wygaszeniu mandatu radnego Michała Brody. – Podano, że nie złożyłem oświadczenia majątkowego, mimo że miałem pieczątkę potwierdzającą złożenie go w terminie. Odpisałem przewodniczącemu, że już to zrobiłem, ale na jego wniosek złożyłem ponownie. Potem dowiedziałem się, że chodziło o drobną pomyłkę, którą normalnie się poprawia. Ale nikt nie poprosił o korektę, tylko od razu zagłosowano za wygaszeniem mandatu – wyjaśnia Broda. Radnym jednak pozostał, bo zaskarżył tę decyzję do sądu administracyjnego, co wstrzymało jej wykonanie, a ostatecznie sąd również w tej kwestii przyznał mu rację.
Również – bo do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Broda skierował wcześniej skargę na uchwałę o odwołaniu go z funkcji przewodniczącego. WSA wyrokiem z czerwca 2023 roku orzekł jednoznacznie: uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. „Uchwała została podjęta poza sesją zwołaną przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w trybie zdalnym. Głosowanie nad uchwałami jedynie na sesji (w tym przypadku na sesji prawidłowo kontynuowanej) musi być bezwzględnie respektowane i nie może być od tego żadnych odstępstw. (…) Doszło do rażącego naruszenia prawa w procedurze jej uchwalania” – wskazał sąd w uzasadnieniu, jednak z uwagi na upływ rocznego terminu nie unieważnił jej. Podkreślił, że w czasie pandemii wyłączne prawo do decydowania o trybie obrad (zdalnym czy stacjonarnym) miał przewodniczący rady, na mocy art. 15zzx specustawy covidowej. „Nie sposób wywodzić (...) kompetencji rady do zmiany trybu prowadzenia obrad (...). Żaden z przepisów nie nadaje Radzie takiego uprawnienia” – orzekł WSA.
Rada miasta wniosła skargę kasacyjną, ale orzeczeniem z 25 marca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny ją oddalił. „Wyłącznie uprawnionym do określenia sposobu przeprowadzenia obrad Rady Miejskiej w Szczawnie-Zdroju był jej Przewodniczący” – podkreślił NSA. „Rada gminy może podejmować uchwały tylko na sesji zwołanej przez jej przewodniczącego (…) zaskarżona uchwała podjęta została poza sesją” – wskazał dalej.
NSA, podobnie jak wcześniej WSA, potwierdził istotne naruszenie zasady praworządności z art. 7 Konstytucji RP. Gmina została też zobowiązana do zwrotu Brodzie kosztów postępowania sądowego.
Wyborcy zdecydowali
Mimo kilkuletniego sporu i sądowych batalii Michał Broda nie wycofał się z działalności publicznej. W 2024 roku wystartował z sukcesem do Rady Powiatu Wałbrzyskiego. – Zdobyłem blisko tysiąc głosów, najwięcej nie tylko w tych wyborach, ale w całej historii rady powiatu. Drugi wynik miał 700 głosów – mówi z dumą. Startował z tego samego okręgu, co Marek Fedoruk – burmistrz, z którym przez lata był w konflikcie. Fedoruk otrzymał 535 głosów i nie uzyskał mandatu.
W 2024 roku w Szczawnie-Zdroju stanowisko burmistrza objął Marek Ćwikiewicz – wieloletni zastępca Fedoruka i pracownik urzędu.
Tymczasem dawni radni z komitetu Kocham Szczawno-Zdrój już nie wystartowali w wyborach. – To byli zwykli ludzie – nauczyciele, emeryci, aktywiści. Mieli dość. Nie chcieli już walczyć, znosić hejtu, szykan, zastraszania. Zostałem sam – mówi Broda. – Ale nie żałuję. Ta sprawa to podręcznikowy przykład tego, jak nie powinno się zarządzać gminą. Można na niej uczyć studentów prawa i samorządowców. I dlatego nie odpuściłem.
Grzegorz Drozd
radca prawny, wspólnik w Kancelarii Radców Prawnych Drozd & Pięta we Wrocławiu
Nie ma podstaw do kwestionowania uchwał rady miasta
W przedmiotowej sprawie należy zwrócić uwagę, że WSA we Wrocławiu w wyroku z 7 czerwca 2023 r. (III SA/Wr 310/21) stwierdził, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa (choć powinien de facto orzec o jej niezgodności z prawem, w myśl art. 94 ust. 2 usg, na co sam zwrócił uwagę na końcu uzasadnienia). Tym samym sąd I instancji nie stwierdził nieważności uchwały. Orzekł w taki sposób z uwagi na upływ jednego roku od podjęcia uchwały (została podjęta w 2021 r. i nie stanowiła aktu prawa miejscowego).
Wskazać też trzeba, że jedynie stwierdzenie nieważności uchwały powoduje skutki ex tunc, mianowicie z mocą wsteczną, od samego początku (w takim przypadku uchwała jest traktowana jakby nigdy nie została podjęta). Odmienne skutki prawne powoduje orzeczenie o niezgodności z prawem uchwały. W takim przypadku następuje skutek ex nunc, a więc od dnia orzeczenia – na przyszłość. Zatem uchwała w sprawie odwołania przewodniczącego, podjęta w 2021 r., dopiero na mocy wyroku NSA z 25 marca 2025 r. została prawomocnie uznana za niezgodną z prawem.
Warto również zauważyć, że w całej sprawie nie zakwestionowano uchwały w sprawie wyboru nowego przewodniczącego. Na tę kwestię zwrócił uwagę WSA we Wrocławiu odmawiając wstrzymania wykonania uchwały w sprawie odwołania poprzedniego przewodniczącego (postanowienie z 14 kwietnia 2022 r., III SA/Wr 310/21, utrzymane w mocy postanowieniem NSA z 12 stycznia 2023 r., III OZ 788/22).
Sam fakt uznania uchwały w sprawie odwołania przewodniczącego za niezgodną z prawem nie spowodował automatycznie podważenia legalności uchwały w sprawie wyboru przewodniczącego, który następnie przewodniczył radzie w Szczawnie-Zdroju. Zatem, co do zasady, działalność wybranego przewodniczącego, po odwołaniu poprzedniego, była zgodna z prawem, gdyż nie wyeliminowano z obrotu prawnego uchwały go powołującej.
Tym samym, w mojej ocenie, wyrok NSA nie stanowi przesłanki umożliwiającej skuteczne kwestionowanie uchwal podejmowanych przez Radę Miejską w Szczawnie-Zdroju w okresie od 7 czerwca 2023 r. do 25 marca 2025 r.
Trzeba również pamiętać, że w międzyczasie mieliśmy wybory samorządowe, które w całości konwalidowały sytuację prawną przewodniczącego Rady Miejskiej w Szczawnie-Zdroju.
Andrzej Dec
wiceprzewodniczący Rady Miasta Rzeszowa
Działanie oponentów było bezczelne
Czytam, że ośmioro radnych i burmistrz koniecznie chcieli odbyć sesję w trybie stacjonarnym, bo na skutek zmiany układu sił mieli wystarczająco dużo głosów, żeby odwołać przewodniczącego. Jednak tego, ich zdaniem, nie dało się zrobić w trybie zdalnym.
Tu odwołam się rzeszowskiego doświadczenia. Otóż w tamtym czasie przeprowadziliśmy głosowanie tajne konieczne przy wyborze ławników, w ten sposób, że pod koniec sesji prowadzonej w trybie hybrydowym zarządziliśmy długą przerwę, podczas której radni obradujący zdalnie mogli pojedynczo przyjechać do ratusza, gdzie w odpowiednio przygotowanej sali i w obecności reprezentanta komisji skrutacyjnej mogli oddać głos. Inna rzecz, że w naszym przypadku nie było żadnych emocji czy podejrzliwości, więc sprawa była łatwiejsza. Zaś w Szczawnie, przy obstrukcji zwolenników przewodniczącego, rzeczywiście mogło by się to nie udać.
Jakkolwiek by było, przyjęcie metody odwołania przewodniczącego w sposób ewidentnie ryzykowny, bo co najmniej na granicy prawa, musi budzić zdziwienie. Zdumiewa również zakaz organizowania strony technicznej obrad zdalnych wydany pracownikom urzędu przez burmistrza. To już zakrawa na arogancję.
Można się także zastanawiać, czy przewodniczący Broda nie powinien był sobie odpuścić. Czy perspektywa prawnego klinczu, jaki groził gminie po jego zwycięstwie w sądzie, nie powinna go zobligować do rezygnacji z procesu? Kiedy jednak o tym myślę, to muszę przyznać, że zachowałbym się dokładnie tak samo. Bo odbierałbym działania oponentów, jako – nie bójmy się tego słowa – bezczelne. A to zawsze doprowadza mnie do szewskiej pasji.
Reasumując, w sytuacjach wyjątkowych, podobnie jak podczas wojny, trzeba się pogodzić, że pewnych demokratycznych zmian przeprowadzić się nie da i trzeba odczekać do powrotu normalności. Myślę, że przykładów nie trzeba daleko szukać.
Na koniec jeszcze uwaga ogólna. W Statucie Miasta Rzeszowa jakieś 20 lat temu wprowadziliśmy zapis, że wniosek o odwołanie przewodniczącego lub jego zastępców musi być złożony co najmniej na 14 dni przed sesją, na której miałby być głosowany (okoliczności tej decyzji to temat na oddzielne opowiadanie). Gdyby był to wymóg ustawowy, to opisana tu sytuacja nie mogłaby się zdarzyć. Wszak bywa, że radni, jak to ludzie, podejmą decyzję w emocjach i potem nie mają odwagi przyznać, że się zagalopowali. Dlatego taki czas na otrzeźwienie w wielu przypadkach dobrze robi. Myślę, że dodatkowym uzasadnieniem dla wprowadzenia takiego ograniczenia do ustawy mogą być słowa sądu wojewódzkiego: „Jeśli bowiem ustawodawca ustanowił pewne prerogatywy dla przewodniczącego rady, które mają charakter kierowniczy i których celem jest sprawne organizowanie prac rady, to sprzeczne z tym celem i założeniem ustawodawcy byłoby umożliwienie radzie dokonywanie zmian w podjętych przez przewodniczącego czynnościach”.
dr Bartosz Wilk
Zakład Nauki Administracji, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytet Warszawski
Spóźniona sprawiedliwość
Omawiana sprawa dotyczy czasu związanego z pandemią COVID-19. Jednym z istotnych dylematów funkcjonowania samorządu terytorialnego było wtedy zdalne obradowanie przez organy stanowiące. Na początku wątpliwości budziło to, czy (i jakie) zmiany prawne są konieczne, aby organy stanowiące mogły obradować i podejmować rozstrzygnięcia za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej. Gdy już te regulacje przyjęto, wątpliwości budził zakres pamiętnego art. 15zzx specustawy covidowej, a także w ogóle dopuszczalność stosowania tej regulacji. Omawiana sprawa stanowi pokłosie tych regulacji i wątpliwości z ich stosowaniem.
Niemniej jednak, w tej sprawie szczególnie interesujący jest stan faktyczny. Jak wynika z uzasadnienia wyroku NSA – po zarządzonej przerwie w sesji część radnych kontynuowała obrady w formie zdalnej (czyli w takiej, w jakiej zostały zainicjowane), część zaś obradowała stacjonarnie. Ta druga grupa postanowiła odwołać przewodniczącego rady.
Przedmiotem sprawy sądowej była ocena transpozycji formy obradowania, dokonana, co ciekawe, przez zastępcę przewodniczącego rady. W mojej ocenie należy podzielić stanowisko NSA co do niedopuszczalności takiego działania.
Powstaje oczywiście pytanie o konsekwencje wyroku NSA, który potwierdził, że uchwała, związana z odwołaniem przewodniczącego rady jest niezgodna z prawem. Czy to oznacza, że wszystkie uchwały podjęte później są nieważne? Istotne znaczenie mają tu przepisy art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wynika z nich, że zasadniczo nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie roku od dnia jej podjęcia. W tym przypadku sąd administracyjny orzeka o „niezgodności uchwały z prawem” – co też uczynił w omawianej sprawie NSA. Kluczowe znaczenie ma ostatnie zdanie przywołanego art. 94 ust. 2, zgodnie z którym „uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem”. Ten niepozorny przepis wprowadza ograniczenia skutków przepisów, które – z uwagi na kwalifikowane uchybienia – generalnie powinny być uznane za nieważne, a więc niewywołujące skutków od chwili ich podjęcia (ex tunc). Jednak taka sytuacja mogłaby powodować istotne utrudnienia w funkcjonowaniu samorządu (np. konieczność uchylenia innych uchwał, przyjętych w kilkuletnim okresie). Z tego względu art. 94 ust. 2 wprowadza skutek od daty orzeczenia (ex nunc), nie zaś od daty podjęcia uchwały. Po otrzymaniu prawomocnego wyroku organy gminy powinny podjąć działania na rzecz usunięcia niegodności z prawem, jeśli wciąż by się one utrzymywały.
Teoretycznie wyrok NSA może otwierać odpowiedzialność odszkodowawczą, jeśli ktoś poniósł z powodu uchybienia szkodę (np. odwołany przewodniczący rady). Choć wyrok nie powinien powodować skutków w postaci automatycznej nieważności innych uchwał, to może stanowić podstawę inicjowania innych postępowań. Jednak, z uwagi na znaczny upływ czasu, obawiam się materializacji przysłowia „justice delayed is justice denied”, przypominającego, że spóźniona sprawiedliwość może nie powodować tych skutków, których słusznie mógłby oczekiwać podsądny.
