Głos Gmin Wiejskich W samorządach

Szkody łowieckie. Za i przeciw nowym rozwiązaniom

W zakresie szacowania szkód historia zatoczyła koło. Wprowadzane w szybkim tempie kolejne rozwiązania prawno-proceduralne nie sprawdziły się. Okazuje się, że tylko myśliwi i zarządzający obwodami łowieckimi w ramach ośrodków hodowli zwierzyny mogą sprostać wymaganiom związanym z procedurami szacowania szkód w uprawach i płodach rolnych.

 

 

 

 

Autor: dr hab. Marian Flis*

 

W ostatnich kilkunastu latach obserwowane są intensywne zmiany w strukturze i funkcjonowaniu gospodarstw rolnych. Związane są z postępującą intensyfikacją produkcji rolniczej. To z kolei pociąga za sobą zmiany struktury ekosystemów polnych w kierunku upraw wielkoobszarowych, z dominującą rolą kukurydzy jako podstawowej rośliny paszowej. Opisane w uproszczony sposób trwające przeobrażenia agroekosystemów wpłynęły na funkcjonowanie wielu gatunków zwierząt dzikich. W przypadku zajęcy i kuropatw wywarły bardzo niekorzystny wpływ, skutkujący utrzymującym się od szeregu lat trendem spadku ich liczebności. Z kolei u dzików tego rodzaju zmiany wpłynęły istotnie na liczebność populacji. Dostępność przez większość sezonu wegetacyjnego wysokobiałkowego i wysokoenergetycznego żeru warunkuje wcześniejsze dojrzewanie płciowe i przystępowanie młodych samic do rozrodu. Wpływa także na rozregulowanie cyklu rujowego oraz zwiększenie plenności dorosłych loch. To wszystko oddziałuje istotnie na zwiększenie potencjału rozrodczego, a tym samym skutkuje utrzymującym się wzrostem stanu liczebnego.

Dodatkowo dziki skolonizowały wielkoobszarowe uprawy kukurydzy, które stały się ich podstawowym miejscem bytowania. Pociąga to za sobą istotne oddziaływanie tych zwierząt na środowisko, w którym bytują, co prowadzi do licznych szkód głównie w kukurydzy, jak również innych uprawach rolniczych.

 

Prawna i materialna odpowiedzialność za szkody

Od wielu lat prawną oraz materialną odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez dzikie zwierzęta, określane mianem łownych, ponoszą dzierżawcy lub zarządcy obwodów łowieckich na terenie, których szkody te wystąpiły. Mimo że odpowiedzialność za tego rodzaju szkody nosi cechy odpowiedzialności cywilnej, zapisy ustawowe wyłączyły ją niejako z zasad ogólnych, tworząc tzw. Lex specialis derogat legi generali, czyli w dosłownym znaczeniu: prawo szczególne nad prawem ogólnym. Zatem odpowiedzialność została przypisana podmiotom realizującym w imieniu państwa gospodarkę łowiecką, niezależnie od stanu faktycznego w zakresie jej prowadzenia. Jednocześnie tego rodzaju rozwiązanie wyłączyło z odpowiedzialności odszkodowawczej prawnego właściciela zwierzyny, jakim jest Skarb Państwa. Dodatkowo jest to odpowiedzialność ograniczona do szkód wyrządzonych przez pięć wymienionych w prawie łowieckim gatunków zwierzyny określanej mianem zwierzyny grubej – łosi, jeleni, danieli, saren oraz dzików. Przy czym ze względu na to, że łosie, pomimo zachowania statusu gatunku łownego, objęte zostały całorocznym okresem ochronnym, prawną odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez ten gatunek ponosi Skarb Państwa.

Niemniej jednak w zależności od regionu kraju, szkody wyrządzane są w 75–95 proc. przez dziki. Co za tym idzie, wraz z dynamicznym przyrostem populacji tego gatunku corocznemu zwiększaniu ulegała także wielkość szkód w ujęciu powierzchniowym, a potwierdzeniem tego były zwiększające się co roku kwoty wypłacanych odszkodowań. W sezonie łowieckim 2017/18 tylko w obwodach dzierżawionych przez koła łowieckie z tytułu odszkodowań wypłacono rolnikom prawie 78,5 mln złotych.

Istotny jest również fakt, że odpowiedzialność ta obejmuje jedynie szkody wymienione w artykule 46 ustawy – Prawo łowieckie. Zatem obejmuje ona wyłącznie straty ilościowe i jakościowe w uprawach i płodach rolnych. Z odpowiedzialności wyłączone są elementy związane z utraconymi korzyściami, jakie poszkodowany mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono. Nie obejmuje ona także innych rodzajów szkód, które mogą być następstwem egzystencji dzikich zwierząt.

Należy podkreślić, że do 2017 roku podmiotem właściwym do szacowania strat i wypłaty odszkodowań byli dzierżawcy lub zarządcy obwodów łowieckich, czyli podmioty prowadzące w imieniu państwa zadania z zakresu gospodarki łowieckiej. Cała procedura była prosta, gdyż wszystkie zgłoszenia szkód składane były do dzierżawców lub zarządców obwodów łowieckich i to ich przedstawiciele, wspólnie z poszkodowanymi, dokonywali wszystkich czynności szacowania strat, łącznie z wypłatą odszkodowań. W przypadku gdy poszkodowany nie zgadzał się z ustaleniami podczas szacowania, mógł dochodzić swych praw na drodze sądowej, która kończyła kwestie związane z wielkością należnego odszkodowania.

 

Nowe prawodawstwo

Mimo że kwestie odpowiedzialności za opisane szkody były uregulowane przepisami ustawowymi oraz stosownym rozporządzeniem, to pojawiające się coraz częściej postulaty rolników dotyczące wprowadzenia zmian skutkowały opracowaniem nowych rozwiązań. Pierwszym, które de facto nigdy nie zostało wprowadzone w życie, było wskazanie przedstawicieli wojewodów jako podmiotów, którzy mieli dokonywać szacowania. W rozwiązaniach tych środki pieniężne na pokrycie zobowiązań z tytułu oszacowanych strat miały być gromadzone na specjalnym funduszu odszkodowawczym. Dysponentem środków miał być minister środowiska, a pochodzić one miały ze składek myśliwych, ustalonych według określonego algorytmu ujmującego plan odstrzału gatunków wyrządzających szkody. Istotnym mankamentem tego rozwiązania był ten związany z ogromnymi kosztami towarzyszącymi, które musiałyby ponieść urzędy wojewódzkie. Koszty te wstępnie oszacowano na 350–450 mln złotych rocznie, a wcześniej ponosili je myśliwi, głównie w ramach pracy społecznej. Ze względu na brak środków na pokrycie tych kosztów rozwiązania te nigdy nie zostały wprowadzone w życie.

Po dwóch latach marazmu kolejnym nowatorskim rozwiązaniem legislacyjnym było to wprowadzone nowelizacją ustawy – Prawo łowieckie, które zaczęło obowiązywać od 1 kwietnia 2018 roku. Nowe przepisy do procedury szacowania szkód w uprawach rolniczych wprowadziły kolejny podmiot, tym razem samorządowy. Od 1 kwietnia 2018 roku podmiotem właściwym do przyjmowania zgłoszeń od poszkodowanych stały się urzędy gmin właściwe ze względu na miejsce wystąpienia szkody. Również całość komunikacji personalnej w zakresie powiadamiania stron o terminach poszczególnych etapów szacowań, spoczęła na tych organach. Ustawodawca przewidział również, że to przedstawiciele gmin lub organów pomocniczych (sołtysi) mają brać czynny udział w szacowaniu oraz pełnić rolę wiodącą w zespole szacującym, do którego wchodził jeszcze poszkodowany oraz przedstawiciel dzierżawcy lub zarządcy obwodu łowieckiego. Również część protokolarna zastrzeżona została dla przedstawiciela tego organu samorządu lokalnego. W nowych rozwiązaniach nie zmienił się tylko podmiot wypłacający odszkodowanie wynikające z protokołu szacowania i w dalszym ciągu było to koło łowieckie lub ośrodek hodowli zwierzyny.

Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że procedura szacowania rozszerzona została o instytucję odwoławczą. Rola ta przypadła nadleśniczemu właściwemu ze względu na miejsce wystąpienia szkody. Możliwość odwołania przewidziana została zarówno dla poszkodowanego, jak i dzierżawcy lub zarządcy obwodu łowieckiego, niezadowolonego z rezultatu przeprowadzonych czynności szacowania. Organ odwoławczy po dokonaniu weryfikacji zobligowany został do wydania postanowienia w drodze decyzji administracyjnej, która stawała się ostateczna i kończyła procedurę szacowania. Mimo że każda ze stron postępowania mogła odwołać się od tej decyzji – w terminie 3 miesięcy od daty jej otrzymania – do sądu powszechnego, posiadała ona klauzulę wykonalności. Oznaczało to, że niezależnie czy odwołanie do sądu zostało złożone, czy nie, w terminie 30 dni od daty otrzymania decyzji dzierżawca lub zarządca obwodu, na terenie którego wystąpiła szkoda, miał obowiązek dokonać wypłaty odszkodowania w kwocie wynikającej z tej decyzji.

Już na etapie procedowania, a później wprowadzania, nowe rozwiązania budziły szereg wątpliwości, a zarazem niezadowolenie samorządów. Wynikało to głównie z tego, że nie dysponowały one wykwalifikowaną kadrą, znającą problematykę szkód w uprawach i płodach rolnych, a przede wszystkim procedury ich szacowania. Istotny był również fakt, że dla osób wykonujących te czynności, jak i dla samych samorządów, nie przewidziano żadnych środków pieniężnych, a koszty z tym związane miały być pokrywane z funduszu przeznaczonego na realizację zadań własnych gminy. W związku z tym już w pierwszych tygodniach obowiązywania nowych przepisów pojawiło się wiele nieporozumień, łącznie z coraz częstszą absencją przedstawicieli samorządów w czynnościach szacowania. To pogłębiało niezadowolenie poszkodowanych i prowadziło do sytuacji konfliktowych na linii poszkodowany – gmina, lub co gorsza sołtys pochodzący z tej samej lub sąsiedniej miejscowości. Zdarzało się, że szacujący szkody sołtys był również myśliwym. Należy zaakcentować, że część sołtysów złożyło deklaracje całkowitej odmowy udziału w czynnościach szacowania szkód. Zatem rozwiązania te doprowadziły do stanu, że szkody nie zostały oszacowane w terminie, a inne nie rozstały oszacowane wcale, gdyż zbliżał się termin zbioru roślin (okres żniw) i poszkodowani nie mogli pozwolić sobie na oczekiwanie i przystępowali do zbioru roślin. Potem już czynności szacowania strat nie mogły być przeprowadzone, a tym samym pomimo strat poszkodowani nie otrzymali z tego tytułu żadnego zadośćuczynienia.

Ze względu na to, że problem z dnia na dzień przybierał na sile i budził ogromne niezadowolenie rolników, minister środowiska 26 kwietnia 2018 roku, czyli niespełna miesiąc po wprowadzeniu nowych przepisów, wydał stanowisko, aby myśliwi i rolnicy w przypadku szacowania szkód dążyli do zawierania porozumień w formie ugody. Jednocześnie zaproponował, aby to przedstawiciele dzierżawców lub zarządców obwodów łowieckich podjęli się procedury szacowania, wyręczając sołtysów lub przedstawicieli gmin. Był to półśrodek, jednak w części, dzięki zaangażowaniu myśliwych, przyczynił się do rozwiązania problemu. Niemniej jednak w niektórych rejonach, gdzie przedstawiciele gmin lub sołtysi rozpoczęli procedurę szacowania, a na dalszym etapie odmówili uczestnictwa, część szkód nie została ostatecznie oszacowana, a odszkodowania nie były wypłacone.

Rozwiązania te jednocześnie uwidoczniły, że procedura szacowania strat z tytułu szkód jest niezmiernie skomplikowana, zarazem kosztowna, i żaden podmiot, oprócz kół łowieckich, nie jest w stanie sprostać tym wymaganiom.

Ze względu na opisane problemy, niemal w tym samym czasie, w trybie pilnym, przystąpiono do wypracowania kolejnych nowych rozwiązań. Sejm błyskawicznie uchwalił kolejną ustawę o zmianie ustawy – Prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw. Zaczęła obowiązywać 23 sierpnia 2018 roku. Znowelizowane przepisy powróciły niejako do wcześniejszych rozwiązań, gdzie podmiotami właściwymi do przyjmowania zgłoszeń oraz organizowania całości procedur związanych z szacowaniem stali się ponownie dzierżawcy lub zarządcy obwodów łowieckich. W rozwiązaniach tych całkowicie zrezygnowano z udziału w szacowaniu przedstawicieli gmin, a na ich miejsce ustawa wprowadziła przedstawicieli wojewódzkich ośrodków doradztwa rolniczego. Jednak udział ten określony został jako fakultatywny. Istotny jest fakt, że dla przedstawicieli ośrodków doradztwa rolniczego za udział w szacowaniu przewidziany został zryczałtowany zwrot kosztów – 100 złotych za jedną szkodę, a w przypadku gdy w danym dniu przedstawiciel ten weźmie udział w innych szacowaniach na terenie tej samej gminy, za każdą kolejną szkodę przewidziano ryczałt w kwocie 25 złotych. Środki na ten cel pochodzić mają z budżetu Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. Również ta instytucja została zobligowana do przeprowadzenia szkoleń pracowników ośrodków doradztwa rolniczego w zakresie prawnych i technicznych aspektów szacowania szkód w uprawach i płodach rolnych.

Jednak już na wstępie te rozwiązania nie do końca się sprawdziły, gdyż niektóre ośrodki doradztwa rolniczego odmówiły udziału w szacowaniu szkód. Jedynym rozsądnym rozwiązaniem w nowych przepisach jest to, że nieobecność poszkodowanego, jak również przedstawiciela ODR-u, nie wstrzymuje procedury szacowania. W przeciwnym razie myśliwi nie mogliby się wywiązywać z ustawowego obowiązku odpowiedzialności za szkody w uprawach i płodach rolnych z powodu niemożności dokonania ich szacowania. Poszkodowany będąc zainteresowanym uzyskaniem zadośćuczynienia raczej będzie uczestniczył w procedurze szacowania, lub ustanowi do tych czynności pełnomocnika, na co zezwala ustawa. Z kolei fakultatywny udział pracownika ODR-u sprawia, że procedury będą prowadzone na bieżąco, co powinno uchronić przed ewentualnymi konfliktami z tego tytułu.

Zatem kolejne rozwiązania prawne w zakresie szacowania szkód przerzuciły całość zagadnień związanych z komunikacją personalną wynikającą z procedury zgłaszania i późniejszego szacowania strat z powrotem na dzierżawców lub zarządców obwodów łowieckich, przy ewentualnym nieobowiązkowym udziale poszkodowanego oraz przedstawiciela właściwego ośrodka doradztwa rolniczego. Pozostałe elementy, głównie procedury odwoławcze, wynikające ze zmian wprowadzonych od 1 kwietnia 2018 roku, nie uległy zmianie.

 

Podsumowanie

W zakresie szacowania szkód historia zatoczyła koło. Wprowadzane w szybkim tempie kolejne rozwiązania prawno-proceduralne w tym zakresie w ogóle się nie sprawdziły. Okazuje się, że tylko myśliwi i zarządzający obwodami łowieckimi w ramach ośrodków hodowli zwierzyny mogą sprostać wymaganiom związanym z procedurami szacowania szkód w uprawach i płodach rolnych. Są przygotowani merytorycznie, jak i posiadają wiedzę praktyczną do przeprowadzenia czynności szacowania w poszczególnych rodzajach upraw rolniczych. Wprowadzane rozwiązania alternatywne generowały ogromne koszty, które musiałyby być ponoszone przez Skarb Państwa, lub jednostki samorządu terytorialnego. Kwoty odszkodowań wypłacane są z budżetu kół łowieckich, zaś zakres czynności związanych z szacowaniem wykonywany jest w ramach pracy społecznej członków kół łowieckich, których wartość de facto można oszacować na 400 mln złotych.

Wprowadzane w ostatnich latach rozwiązania należy zatem ocenić krytycznie, jako swoiste półśrodki wprowadzane bez gruntownych przemyśleń oraz merytorycznej oceny w zakresie prognoz praktycznego stosowania. Z kolei te obecnie obowiązujące powinny pozwolić realnie podejść do problemu, a tym samym na jakiś czas rozwiązać problematykę szkód. Należy również wskazać, że wprowadzony udział w szacowaniu przedstawiciela ośrodka doradztwa rolniczego generuje kolejne koszty, szacowane na 10–12 mln złotych rocznie, nie gwarantując nic w zamian dla całej procedury – i bez jego udziału szacowania się odbywają i odszkodowania są wypłacane. Z całą pewnością środki przeznaczone na ten cel, plus koszty szkoleń pracowników ODR-ów można by lepiej spożytkować, np. jako dopłaty do ubezpieczeń upraw rolnych z tytułu szkód lub samych kwot wypłacanych odszkodowań.

 

*wykładowca Uniwersytetu Przyrodniczego w Lublinie