Prawo W samorządach

Samorządy w walce z koronawirusem

Dominik Krzysztofowicz

11.03.2020

Koronawirus (Covid-19) jest już w Polsce. Wraz z nim pojawiła się ustawa określająca zasady i tryb zapobiegania zakażeniu i rozprzestrzenianiu się choroby zakaźnej u ludzi oraz ich zwalczania. Reguluje m.in. zasady i tryb podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych zmierzających do unieszkodliwienia źródeł zakażenia, zadania organów administracji publicznej, uprawnienia i obowiązki świadczeniobiorców i świadczeniodawców, a także kwestie finansowania świadczeń opieki zdrowotnej.

Ustawa w ekspresowym tempie została uchwalona przez Sejm. Projekt wpłynął 1 marca br., został uchwalony 2 marca, 6 marca rozpatrzył go Senat (nie wniesiono poprawek, choć samorządowcy zgłaszali taką potrzebę – o czym później) i jeszcze tego samego dnia przekazano ją Prezydentowi RP do podpisu. Tempo nie dziwi – dokument powstawał w szczególnych warunkach. Prawnicy zwracają jednak uwagę, że o możliwości wystąpienia epidemii w Polsce było wiadomo już od dłuższego czasu (wirus rozprzestrzeniał się w bardzo szybkim tempie), można było zatem projekt ustawy przygotować wcześniej – na wszelki wypadek – i go uchwalić.

Prof. dr hab. Hubert Izdebski w swojej opinii dotyczącej ustawy zwraca uwagę, że projekt nie został poddany żadnym uzgodnieniom ani konsultacjom społecznym, ale też nie był opiniowany przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego (podlegają temu, zgodnie z art. 50 ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, projekty rządowe skutkujące zmianą poziomu dochodów lub wydatków jednostek samorządu terytorialnego).

O wadach ustawy wypowiedziała się również Unia Metropolii Polskich (UMP), która przesłała do Senatu swoje uwagi.

 

Praca zdalna

Zgodnie z art. 3 ustawy w celu przeciwdziałania COVID-19 pracodawca (zatem również samorząd) może polecić pracownikowi wykonywanie – przez czas oznaczony – pracy określonej w umowie o pracę poza miejscem jej stałego wykonywania (praca zdalna). Unia Metropolii Polskich zwraca tutaj uwagę na brak zapisów dotyczących zachowania przez pracownika prawa do wynagrodzenia. Brakuje również przepisów dotyczących narzędzi/urządzeń niezbędnych do wykonywania pracy zdalnej. Ponadto uregulowanie to nie obejmuje innych form zatrudnienia, niż umowa o pracę – umowy o świadczenie usług, umowy-zlecenia, staże, co może spowodować ukrywanie informacji o kontakcie z potencjalnie zakażonymi. Co prawda zlecenie nie odbywa się pod nadzorem pracodawcy, ale na przykład tylko taką formę zatrudnienia dopuszcza ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w odniesieniu do formy pieczy zastępczej, jaką są rodzinne domy dziecka. Trzeba też wziąć pod uwagę, że część osób pracująca na zlecenie nie ma, poza wskazanym miejscem realizacji zlecenia, dostępu do baz danych, aby wykonywać zlecenie poza siedzibą zleceniobiorcy (choćby ze względu na bezpieczeństwo zasobów zlecającego).

 

Zamknięcie żłobka, przedszkola i szkoły

Ustawa przewiduje, że w przypadku zamknięcia żłobka, klubu dziecięcego, przedszkola lub szkoły, do których uczęszcza dziecko, z powodu COVID-19, ubezpieczonemu zwolnionemu od wykonywania pracy z powodu konieczności osobistego sprawowania opieki nad dzieckiem, o którym mowa w art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, przysługuje dodatkowy zasiłek opiekuńczy za okres nie dłuższy niż 14 dni. Samorządowcy zwracają jednak uwagę na brak uwzględnienia w tym przepisie innych form opieki nad dzieckiem do lat 3, np. bonów żłobkowych, programów „niania na etacie” czy wsparcia ZUS w zatrudnieniu niani. Nie wiadomo też, czy dodatkowy zasiłek opiekuńczy będzie wpływał na długość okresów nieskładkowych zaliczanych do rent i emerytur.

 

Nakładanie zadań na samorządy

Szczególnie istotne dla samorządów są art. 10 ust. 1 i 11. Ten pierwszy przewiduje możliwość nakładania przez Prezesa Rady Ministrów na jednostkę samorządu obowiązku wykonania określonego zadania w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Minister zdrowia może nałożyć obowiązek na podmiot leczniczy będący:

1) spółką kapitałową, w której jedynym albo większościowym udziałowcem albo akcjonariuszem jest Skarb Państwa;

2) samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej lub jednostką budżetową.

Zadanie, o którym mowa w art. 10, może dotyczyć w szczególności zmian w strukturze organizacyjnej podmiotu leczniczego lub przekazania produktów leczniczych, wyrobów medycznych, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz aparatury i sprzętu medycznego w celu zapewnienia kontynuacji udzielenia świadczeń zdrowotnych w innym podmiocie leczniczym.

Samorządowcy zwracają uwagę, że udostępniają różnym podmiotom leczniczym aparaturę i sprzęt medyczny zakupiony przez samorząd i że taka sytuacja (inny właściciel niż podmiot leczniczy) nie była określona w projekcie ustawy ani opisana w uzasadnieniu czy OSR. Zadają też pytanie: czy przepis dotyczy wszystkich JST, także tych, które nie posiadają podmiotów leczniczych? Czy też należy go rozumieć w taki sposób, że nie chodzi jedynie o podmioty lecznicze, a także np. o sytuacje, w których zaistnieje potrzeba przerobienia któregoś z miejskich DPS-ów na szpital zakaźny?

Z kolei zgodnie z art. 11 także wojewoda może wydawać polecenia obowiązujące wszystkie organy samorządu terytorialnego, samorządowe osoby prawne oraz samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej w związku z przeciwdziałaniem wirusowi. W tym przepisie brakuje jednak określenia formy prawnej – wiadomo jedynie, że polecenia nie mogą dotyczyć rozstrzygnięć co do istoty sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Brakuje również formy prawnej wydawanych poleceń – określono jedynie, że mogą być wydawane również ustnie, telefonicznie i za pomocą środków komunikacji elektronicznej.

Profesor Hubert Izdebski zwraca uwagę, że inaczej niż w odniesieniu do niepublicznych jednostek organizacyjnych i przedsiębiorców, gdzie wyraźnie wskazuje się prawną formę polecenia (decyzja administracyjna), forma ta nie jest w stosunku do podmiotów samorządowych wskazana (w związku z tym od razu powstaje problem, na ile jest to „akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa” w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Ponadto polecania te mają być realizowane w trybie natychmiastowym – samorządowcy zwracają uwagę, że możliwość wydawania przez wojewodę poleceń samorządowym jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej może skutkować brakiem wiedzy organu samorządu o wydaniu poleceń podległym mu jednostkom, a finansowanie pochodzi najpierw ze środków własnych realizatora.

 

Prawo budowlane

Ustawa przewiduje, że do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Profesor Izdebski zwraca uwagę, że przepis ten powinien być w istotny sposób uściślony –przez wskazanie, jakich szczegółowych przepisów ustawy Prawo budowlane nie można stosować, ale z pozostawieniem jednak przepisów ogólnych (choćby tego, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej – art. 5 ust. 1).

Samorządowcy z kolei zwracają uwagę, że zapis sugeruje brak jakiegokolwiek nadzoru. Tak swobodne podejście do budownictwa może zwiększyć liczbę katastrof budowlanych, tym bardziej, że brakuje przepisów regulujących dalsze losy takich budowli – co stanie się z nimi po upływie 180 dni.

 

Zarządzanie kryzysowe

Zgodnie z ustawą, na potrzeby zapewnienia ochrony lokalnej społeczności w sytuacji kryzysowej lub możliwości wystąpienia sytuacji kryzysowej wójt, burmistrz, prezydent miasta określa szczególne formy udzielania pomocy dla lokalnej społeczności. Sporządza wykaz szczególnych form oraz informuje, w sposób zwyczajowo przyjęty, mieszkańców o możliwości ich uwzględnienia w tym wykazie. Samorządowcy sugerują, że nowy artykuł 21b ustawy o zarządzaniu kryzysowym, który zawiera powyższy przepis, powinien odwoływać się do ustawy o pomocy społecznej. Według nich działania służb odpowiedzialnych za zarządzanie kryzysowe są nieodłącznie związane z działaniami służb zajmujących się opieką społeczną. Mając na uwadze warunki zagrożeń, w jakich przepis o „szczególnych formach udzielania pomocy dla lokalnej społeczności” znajdzie zastosowanie, konieczna jest analiza innych przepisów regulujących ten obszar w celu uniknięcia sporów kompetencyjnych i ustalania jednoznacznego zakresu zadań wymagających realizacji. Bowiem tylko wtedy, gdy zostanie to precyzyjnie określone, będzie można oceniać, czy wójt (burmistrz, prezydent) właściwie wywiązuje się z nałożonego na niego obowiązku udzielenia pomocy w szczególnej formie dla lokalnej społeczności.