Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej przeprowadziła duże badanie kapitału obywatelskiego, którego ważnym elementem był wizerunek samorządu terytorialnego. Jaki najkrótszy wniosek można z niego wyciągnąć? Jak mieszkańcy postrzegają dziś samorząd?
Ten obraz ma dwie warstwy. Na ogólnym poziomie deklaratywnym wizerunek samorządu jest dość dobry. W reprezentatywnym badaniu ogólnopolskim 60 proc. respondentów zadeklarowało zadowolenie z funkcjonowania demokracji w swojej gminie. Wynik ten trzeba jednak odczytywać w zestawieniu z oceną demokracji w Polsce. Na tle poziomu krajowego demokracja lokalna wypada zdecydowanie korzystniej. Podobny obraz od lat pokazują badania CBOS, według których około 70 proc. Polaków dobrze ocenia działalność władz samorządowych. Gdy jednak zagłębimy się w szczegóły i zapytamy o motywacje władz, poczucie wpływu mieszkańców czy rzeczywiste uczestnictwo w życiu lokalnym, obraz staje się znacznie bardziej problematyczny.
Z czego wynika ta premia lokalna? Dlaczego mieszkańcy lepiej oceniają demokrację w swojej gminie niż demokrację w kraju?
Prawdopodobnie z powodu bliskości i swojskości oraz kontrastu. Samorząd dotyczy spraw znajdujących się w najbliższym horyzoncie mieszkańców. Nie oznacza to jednak automatycznie poczucia wpływu. Dane pokazują, że im większa miejscowość, tym zadowolenie z demokracji lokalnej jest mniejsze. Najwyższe jest w najmniejszych gminach, natomiast w większych jednostkach spada o 10–15 punktów procentowych.
Kluczem do interpretacji tych wyników jest jednak to, co mieszkańcy rozumieją przez samorząd. Obawiam się, że w społecznej świadomości utrwalił się on przede wszystkim jako lokalna agencja rozwoju infrastruktury, a nie emanacja wspólnoty, przestrzeń dyskutowania, wyznaczania kierunków rozwoju i wspólnego decydowania o sprawach lokalnych. Samorząd jest więc kojarzony głównie z budowaniem hali, drogi, wodociągu czy innej infrastruktury. Ten model przez wiele lat odpowiadał na realne potrzeby. Trzydzieści czy trzydzieści pięć lat temu podstawowych braków było tak wiele, że samorząd nie musiał długo zastanawiać się nad swoimi priorytetami. Dziś w wielu miejscach potrzeby infrastrukturalne zostały w dużej mierze zaspokojone, a wyzwania są inne. W warunkach depopulacji nieustanne inwestowanie w kolejne obiekty przestaje mieć oczywisty, długofalowy sens.
Badanie pokazuje rosnącą nieufność wobec intencji władz. Czy dlatego Polacy deklarujący przywiązanie do postaw obywatelskich w rzeczywistości bardzo rzadko się angażują?
Gdy zapytaliśmy wprost, czym kierują się władze lokalne, tylko 38 proc. respondentów odpowiedziało, że dobrem ogółu. Pozostałe 62 proc. wskazywało interes partyjny, interes grup wpływu, interes osobisty i inne partykularne motywacje. To wynik bardzo niepokojący. Zapytaliśmy także o indywidualne poczucie sprawczości, czyli o to, czy mieszkańcy uważają, że mają realny wpływ na wydarzenia w swojej gminie lub mieście. Tylko 40 proc. odpowiedziało twierdząco. Wyniki wskazują, że pozytywne deklaracje rozjeżdżają się z codzienną praktyką. Wielu mieszkańców zgadza się, że sprawy gminy są również ich sprawami, że powinni uczestniczyć w rozwiązywaniu problemów lokalnych, być konsultowani i współdecydować. Problem zaczyna się wtedy, gdy te deklaracje mają się przełożyć na faktyczne działanie. W naszej koncepcji kapitału obywatelskiego kluczowe jest poczucie sensu angażowania się. Powstaje ono na podstawie doświadczeń. Gdy człowiek widzi, że jego aktywność przynosi korzyść wspólnocie i prowadzi do realnej zmiany, chętniej angażuje się ponownie. Gdy nie dostrzega efektów, wycofuje się. Niestety, wśród pięciu indeksów, które wyróżniliśmy w badaniu, najniższą wartość uzyskał indeks zaangażowania: zaledwie 27 punktów na 100. To bardzo niski wynik.
Czy przyczyną bierności może być niewiedza? Być może mieszkańcy po prostu nie rozumieją, jak funkcjonuje samorząd i w jaki sposób mogą uczestniczyć w jego działaniach.
Indeks wiedzy o samorządzie wyniósł 42 punkty na 100 i był drugim najniższym spośród badanych wymiarów. Szczególnie źle sytuacja wygląda wśród najmłodszych mieszkańców.
To jakiś paradoks, przecież to samorządy prowadzą szkoły! To one mają narzędzia, by budować wiedzę o społeczeństwie i o funkcjonowaniu samorządu.
Kilka lat temu fundacja przeprowadziła szerokie badanie obejmujące 22 tys. szkół. Wynikało z niego, że samorząd na ogół nie postrzega szkoły jako instytucji mającej kształtować świadomych obywateli i budować kapitał obywatelski. Polska szkoła działa raczej według zasady splendid isolation, jak wyspa odizolowana od lokalnego środowiska. Uczestniczy w uroczystościach i obchodach, ale świadome włączanie się w życie wspólnoty oraz uczenie praktycznej samorządności pozostaje marginalne. Dobrym przykładem jest istnienie rad szkół, w których mogą zasiadać przedstawiciele rodziców, uczniów i nauczycieli, współdecydując o funkcjonowaniu placówki. Takie rady działają zaledwie w około 2 proc. polskich szkół. Samorządy często postrzegają oświatę przede wszystkim jako problem finansowy i infrastrukturalny. Dbają o budynki i warunki nauczania, ale znacznie rzadziej formułują wobec szkół oczekiwanie, że mają one rozwijać świadomych obywateli. Wymagałoby to spojrzenia na samorząd nie tylko jako na zarządcę infrastruktury i administracji, lecz także jako na instytucję odpowiedzialną za rozwój wspólnoty lokalnej.
A skala niewiedzy jest duża. Aż 68 proc. obywateli nie wie, kto uchwala budżet gminy. 55 proc. nie wie, jak można odwołać wójta przed końcem kadencji, a 40 proc. nie zna nazwiska żadnego radnego swojej gminy. Po zestawieniu wszystkich indeksów okazało się, że grupę obywateli jednocześnie świadomych i zaangażowanych, a więc zdolnych budować kapitał obywatelski, stanowi zaledwie około 20 proc. społeczeństwa.
Czy większe miasta wypadają lepiej od małych gmin?
Nie ma tu zasadniczej przewagi dużych miast. Zadowolenie z demokracji lokalnej jest w nich podobne jak w miastach średnich, a jednocześnie niższe niż w najmniejszych gminach. Znaczenie ma natomiast wykształcenie, w grupach z wyższym wykształceniem wskaźniki wiedzy i zaangażowania są nieco lepsze.
Z badań można też wyciągnąć wniosek, że silny, wybierany bezpośrednio wójt, burmistrz lub prezydent może osłabiać obywatelski wymiar zarządzania. Skuteczny lider niejako wyręcza wspólnotę i zniechęca ją do uczestnictwa.
To jedna z możliwych interpretacji, jednoznacznie wsparta analizą wyników naszego badania. Nawiązując do historycznych wypowiedzi Jerzego Regulskiego, Michała Kuleszy i Jerzego Stępnia, w fundacji uważamy, że bezpośrednie wybory wójtów, burmistrzów i prezydentów okazały się skuteczne z punktu widzenia modernizacji kraju, ale przyniosły również negatywne konsekwencje dla demokracji lokalnej. Wzmocniły jednoosobowe przywództwo, przewagę informacyjną i kompetencyjną organu wykonawczego oraz skłonność do utożsamiania samorządu z liderem. Zapytaliśmy mieszkańców o dwukadencyjność. W sumie 60 proc. opowiedziało się za jej utrzymaniem lub zaostrzeniem do jednej kadencji, 14 proc. wybrało wariant złagodzenia ograniczenia – na przykład do trzech kadencji, a jedynie 18 proc. domaga się całkowitego zniesienia zakazów. W badaniu sekretarzy jednostek samorządowych, obejmującym niemal 80 proc. jednostek, proporcje były odmienne: 60 proc. sekretarzy opowiedziało się za zniesieniem ograniczeń kadencyjności.
Być może opinie mieszkańców mają swoje źródło w coraz częściej ujawnianych nieprawidłowościach, aferach, arogancji i marnotrawstwie środków?
Nie należy z tych wyników wyciągać wniosku, że w samorządach patologie są powszechne. W Polsce działa 2479 gmin i sytuacja w każdej z nich jest inna. Widać jednak problem systemowy: sama wymiana jednej osoby na inną nie zmieni mechanizmu, w którym polityczny lider stoi na czele całego aparatu wykonawczego. Stanie się to szczególnie widoczne w 2029 roku, gdy znacząca grupa obecnych włodarzy utraci możliwość ponownego kandydowania, a nowi wejdą w ich buty. Sama dwukadencyjność nie usunie przyczyn dominacji jednoosobowego organu wykonawczego.
Czy widzicie możliwość ograniczenia negatywnych skutków takiego modelu?
Fundacja zaproponowała zmianę wewnętrznego ustroju gminy, aby decyzje były podejmowane bardziej kolegialnie, po dyskusji i z uwzględnieniem różnych perspektyw. Wójt, burmistrz lub prezydent nadal byłby wybierany bezpośrednio, ponieważ odejście od tego rozwiązania zostałoby odebrane jako ograniczenie praw wyborców. Pełniłby jednak funkcję przewodniczącego rady gminy. Wraz z radą odpowiadałby za strategiczne kierunki rozwoju, budżet, wyznaczanie zadań administracji oraz kontrolę ich realizacji. Mógłby pełnić tę funkcję zawodowo, podobnie jak niektórzy posłowie, pobierając z tego tytułu wynagrodzenie. Na czele urzędu stanąłby natomiast profesjonalny dyrektor wykonawczy, należący do samorządowego korpusu urzędniczego – odpowiednika służby cywilnej w państwie. Musiałby być apolityczny oraz spełniać określone kryteria kompetencyjne i dotyczące doświadczenia. Istotą tego rozwiązania jest rozdzielenie władzy politycznej od wykonawczej.
To nie jest tylko problem jednoosobowego zarządzania w gminach, to także rozrastający się jak rak system prawny. Rocznie publikuje się w Polsce dziesiątki tysięcy stron aktów prawnych. W codziennej praktyce radni słyszą, że niezależnie od ich poglądów określone rozwiązanie musi zostać przyjęte, ponieważ tak stanowią przepisy.
Potrzebna jest więc także szersza refleksja nad przywróceniem samorządowi rzeczywistej swobody decydowania o sprawach lokalnych. Reforma nie może ograniczyć się do przesunięcia kompetencji. Musi jej towarzyszyć zwiększenie udziału obywateli, większa przejrzystość oraz realne kompetencyjne, organizacyjne i proceduralne wzmocnienie rad. W przeciwnym razie profesjonalny dyrektor, dzięki przewadze wiedzy i znajomości skomplikowanego prawa, mógłby zdominować radnych tak samo, jak obecnie robi to silny organ wykonawczy. Fragmentaryczne zmiany, jak transmisje obrad, interpelacje radnych czy obowiązkowe budżety obywatelskie w miastach na prawach powiatu nie wystarczyły, bo nie zmienił się cały układ instytucjonalny. Po 35 latach od odrodzenia samorządu, w epoce depopulacji, zagrożeń bezpieczeństwa, zmian klimatu, sztucznej inteligencji, mediów społecznościowych i nowych form komunikacji, nadal działamy według dawnych wzorców. Potrzebna jest kompleksowa reforma samorządu.
To oznacza, że warunkiem powodzenia takiej reformy musi być wzmocnienie pozycji rad i radnych.
Zdecydowanie. Z badania przeprowadzonego wśród sekretarzy jednostek samorządowych wynika, że tylko w 2,3 proc. gmin prowadzi się systematyczne szkolenia radnych. Jednocześnie w 60 proc. gmin w 2025 roku nie zorganizowano ani jednego szkolenia ani nie sfinansowano udziału radnego w przedsięwzięciu edukacyjnym. Nieraz można usłyszeć, że radny jest od głosowania, a nie od wiedzy. Przy takim podejściu silny i kompetentny lider, dysponujący przewagą informacyjną, może przeforsować niemal dowolny pomysł. Bez równowagi między organami nie będzie prawdziwej demokracji lokalnej.
Samorząd jest podstawową szkołą demokracji. To na poziomie lokalnym obywatele uczą się, jak funkcjonuje władza, jaka jest ich rola, jakie mają prawa i obowiązki oraz jakie ograniczenia należy nakładać na rządzących. Jerzy Regulski przypominał, że samo wprowadzenie demokracji nie oznacza automatycznego „wyhodowania demokratów”. Demokracji trzeba się nauczyć. Jeżeli na poziomie gminy wzorcem jest silny przywódca podejmujący decyzje jednoosobowo, nie powinno dziwić, że podobny model bywa później oczekiwany na poziomie państwa.
A może władzom lokalnym jest po prostu wygodnie, że mieszkańcy i radni niewiele wiedzą oraz rzadko się angażują?
Cóż, wystarczy spojrzeć na praktykę konsultacji społecznych. Nasze badania pokazują, że w Polsce prowadzi się je przede wszystkim wtedy, gdy wymaga tego ustawa. Gdy obowiązku prawnego nie ma, konsultacje najczęściej się nie odbywają. Sekretarze jednostek samorządowych wskazują również, że na konsultacje przychodzą głównie osoby zainteresowane rozwiązaniem własnego problemu. Zbyt rzadko zastanawiamy się, dlaczego nie uczestniczą w nich mieszkańcy myślący szerzej o rozwoju wspólnoty, relacjach społecznych, wspólnych wyzwaniach czy przygotowaniu na kryzysy.
Podam przykład: fundacja pracowała nad ponad setką strategii rozwoju w ukraińskich miejscowościach, stosując model partycypacyjny, czyli włączający szerokie grupy mieszkańców w określanie celów. Ukraińscy samorządowcy mówili później, że takie doświadczenie, kształtujące wspólnotę, pomogło im lepiej przygotować się do wojny. To pokazuje, że partycypacja nie jest ozdobnikiem. Buduje odporność wspólnoty i jej zdolność do reagowania na kryzysy.
Na zakończenie naszej rozmowy zapytam, jaki jest cel zbliżającego się Kongresu Współpracy Lokalnej organizowanego przez FRDL?
Idea Kongresu powstała kilka lat temu, obecnie przygotowywana jest jego czwarta edycja. Punktem wyjścia jest prosta teza: samorząd to wspólnota. Podstawą jej rozwoju jest kapitał obywatelski, który definiujemy jako zdolność społeczności lokalnej do wspólnego określania i realizowania celów oraz radzenia sobie z wyzwaniami. Wspólnota zdolna do współdziałania, planowania i reagowania tworzy silniejszą gminę, a w konsekwencji silniejsze państwo. Kongres Współpracy Lokalnej ma pokazywać i promować dobre doświadczenia współpracy samorządów z organizacjami pozarządowymi, organizacjami społecznymi i lokalnymi liderami. Nie jest wydarzeniem wyłącznie dla organizacji pozarządowych. Ma łączyć różne środowiska aktywne lokalnie. Zależy nam, aby uczestniczyli w nim zarówno liderzy społeczni, jak i samorządowi.
