Inwazyjne gatunki obce (IGO) to rośliny, zwierzęta, patogeny i inne organizmy, które nie są rodzime dla ekosystemów i mogą powodować szkody w środowisku lub gospodarce, lub też negatywnie oddziaływać na zdrowie człowieka. IGO to skrót od angielskiego terminu invasive and alien species (gatunki inwazyjne i obce). To obecnie jedno z największych zagrożeń dla różnorodności biologicznej i funkcjonowania ekosystemów na świecie. Zatem problematyka jest transgraniczna i wymaga współpracy na różnych poziomach administracji publicznej, w tym na poziomie lokalnym.
W Polsce problem jest szczególnie ważny ze względu na nasze położenie geograficzne i różnorodność ekosystemów. Jednym z kluczowych podmiotów odpowiedzialnych za zwalczanie inwazyjnych gatunków obcych są gminy, pełnią bowiem ważną rolę w zarządzaniu środowiskiem na przynależnym im terenie. To sprawia, że są na pierwszej linii obrony przed rozprzestrzenianiem się IGO. To w gminach podejmowane są działania związane z ochroną przyrody, zagospodarowaniem terenów zielonych i promowaniem zrównoważonego rozwoju, co ma bezpośredni wpływ na ryzyko inwazji gatunków obcych.
W niniejszym artykule, przybliżającym rolę i obowiązki gmin w zakresie przeciwdziałania inwazyjnym gatunkom obcym, celowo nie uwzględniam obszaru zagrożeń związanych z patogenami, które – choć były przedmiotem podejmowanych działań w przeszłości (należałoby wspomnieć choćby działania związane z wystąpieniem w 2006 r. na terenie kraju wysoce zjadliwej grypy ptasiej H5N1) – w swej specyfice będą domeną zastrzeżoną dla działań administracji rządowej, głównie jej wyspecjalizowanych inspekcji. Dostrzegając znaczącą rolę samorządów lokalnych w pozostałych obszarach, warto określić wyzwania, z jakimi się one zmagają, oraz narzędzia dostępne w ramach ochrony bioróżnorodności i zapobiegania dalszemu rozprzestrzenianiu się IGO, wynikające z przepisów prawa krajowego i unijnego, a także z dobrych praktyk i rekomendacji.
Przyczyny inwazji
Problematyka postępowania wobec inwazyjnych gatunków obcych nie jest nowa – wynika z ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o gatunkach obcych (DzU z 2021 r. poz. 1718). Analiza treści dostępnych dokumentów prowadzi do wniosku, że zarówno agendy europejskie, jak i organizacje międzynarodowe wypracowały szereg przepisów mających na celu ochronę bioróżnorodności przed gatunkami obcymi, uznanymi za drugi, po niszczeniu siedlisk, bezpośredni powód jej utraty.
Jakie są przyczyny pojawiania się gatunków obcych w ekosystemach? Pozostając przy kwestii roślin i zwierząt zaliczonych do IGO, wśród głównych przyczyn występowania tych pierwszych należałoby wskazać globalizację handlu i transportu umożliwiającą łatwiejszy przepływ towarów i ludzi, a wraz z nimi nasion i fragmentów roślin, oraz niewłaściwe praktyki rolnicze, w tym celowe przywożenie do Polski roślin ozdobnych i użytkowych mogących się w sposób niekontrolowany rozprzestrzenić. Dobrym przykładem obrazującym skutki takich działań jest sprowadzenie w latach 60. i 70. XX wieku z Kaukazu barszczu Sosnowskiego (heracleum sosnowsky), rośliny powszechnie wówczas uznawanej za przydatną pastewnie oraz, ze względu na swoje imponujące kwiatostany, ozdobną. Dziś wiemy, że roślina ta zaliczona została do grona inwazyjnych gatunków obcych ze względu na agresywne rozprzestrzenianie się, stanowiące poważne zagrożenie dla rodzimej fauny i flory, ale również z uwagi na poważne niebezpieczeństwo dla ludzi związane z wydzielaniem substancji zawierającej furanokumaryny, wywołującej w określonych warunkach bolesne oparzenia i blizny.
Drugą z głównych przyczyn pojawiania się IGO w ekosystemach jest, jak wskazują źródła, wprowadzanie do rodzimych środowisk zwierząt domowych wielu gatunków, w tym kręgowców (ssaków, ptaków, gadów, płazów, ryb), bezkręgowców wodnych i lądowych (np. mięczaków, skorupiaków i owadów). Szerzej mówi o tym Konwencja o Ochronie Gatunków Dzikiej Flory i Fauny Europejskiej oraz ich Siedlisk z 1979 r. (tzw. Konwencja Berneńska, ratyfikowana przez Sejm RP w 1995 r.) i Europejski Kodeks Postępowania w sprawie Zwierząt Domowych i Inwazyjnych Gatunków Obcych (Strasburg 2011 r.).
Zachowując chronologię podstaw prawnych regulujących omawianą tematykę należy wskazać również na dwa istotne dokumenty zawierające regulacje zobowiązujące do działań: Konwencję o Różnorodności Biologicznej, sporządzoną w Rio de Janeiro w 1995 r. (ratyfikowana – DzU z 2002 r. nr 184 poz. 1532) oraz – a może przede wszystkim, bo stosowane jest bezpośrednio – Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1143/2014 z 22 października 2014 r. w sprawie działań zapobiegawczych i zaradczych w odniesieniu do wprowadzania i rozprzestrzeniania inwazyjnych gatunków obcych (Dz.U.UE.L. 2014 r. nr 317 poz. 35). W tym ostatnim przypadku, biorąc pod uwagę możliwości w zasadzie nieograniczonego korzystania z rynków Unii Europejskiej, nie bez znaczenia dla ryzyka rozprzestrzeniania się IGO pozostaje różnorodność obcych gatunków zwierząt hodowanych w europejskich gospodarstwach domowych.
Jak wskazują autorzy wspomnianego kodeksu postępowania w sprawie zwierząt domowych i inwazyjnych gatunków obcych, z ich szacunków wynika, że na terenie Europy trzyma się jako zwierzęta domowe przedstawicieli około 7 tys. gatunków. Gdy wyobrazimy sobie skalę różnorodności obcych nam gatunków, pozostających w części poza kontrolą organów administracji z możliwym, niekontrolowanym wprowadzeniem do środowiska, zrozumiemy z jak istotnym zagrożeniem dla ekosystemów i szkód dla środowiska, gospodarki lub oddziaływań na zdrowie człowieka możemy mieć do czynienia.
Środki zapobiegawcze
Dostrzegając zagrożenia i potrzebę dostosowania przepisów do zagrożeń występujących na terenie kraju, implementując przepisy unijne Sejm RP, ustawą o gatunkach obcych z 11 sierpnia 2021 r. (dalej: uogo) uszczegółowił regulacje i dokonał podziału odpowiedzialności w zakresie przeciwdziałania rozprzestrzenianiu się inwazyjnych gatunków obcych, a także dokonał szeregu zmian w dotychczasowych przepisach, ukierunkowując je na maksymalizację efektów realizowanych zadań zaradczych i ochronnych z wykorzystaniem interdyscyplinarności podmiotów zaangażowanych w działania. Przykładem znowelizowanych przepisów są zmiany w ustawie z 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (DzU z 2023 r. poz. 1082) włączające myśliwych do kręgu osób przeznaczonych do działań ochronnych, choć nie bez wyraźnych ograniczeń w delegowanych uprawnieniach. Nowelizacja przepisów dokonana ustawą o gatunkach obcych, w dużym skrócie, zredukowała aktywność myśliwych w stosunku do IGO wyłącznie do polowań indywidualnych, podkreślając konserwatorski charakter ich działań. Przekonuje o tym zwłaszcza treść dodanego art. 3a. Zaznaczono w nim, że ochrona, zachowanie różnorodności i gospodarowanie populacjami zwierząt łownych polegają w szczególności na eliminowaniu ze środowiska ptaków i ssaków należących do inwazyjnych gatunków obcych (IGO) stwarzających zagrożenie dla Unii Europejskiej, inwazyjnych gatunków obcych stwarzających zagrożenie dla Polski lub inwazyjnych gatunków obcych, które prawdopodobnie spełniają kryteria uznania ich za stwarzające zagrożenie dla Unii. Omawiane przepisy nowelizacyjne nie odnoszą się natomiast do odstrzałów redukcyjnych (niebędących w istocie polowaniami), realizowanych na mocy decyzji starostów, wydanych na podstawie art. 45 ust 3 prawa łowieckiego, co – moim zdaniem – nieco ogranicza możliwości skutecznej reakcji na zagrożenia lokalnej administracji miast realizujących zadania powiatu.
Istotnym elementem dopełniającym przepisy dotyczące IGO jest wydane z delegacji wymienionej ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z 9 grudnia 2022 r. w sprawie listy inwazyjnych gatunków obcych stwarzających zagrożenie dla Unii i listy inwazyjnych gatunków obcych stwarzających zagrożenie dla Polski, działań zaradczych oraz środków mających na celu przywrócenie naturalnego stanu ekosystemów (DzU z 2022. poz. 2649), zawierające w swej istocie wykaz IGO.
Zadania i kompetencje JST
Powracając do treści samej ustawy o gatunkach obcych i konsekwencji dla działalności gmin, należy wskazać szereg zadań i związanych z nimi kompetencji przyznanych wójtom, burmistrzom i prezydentom miast. Punktem wyjścia dla omawiania realizacji zapisów ustawy jest zaliczenie do zadań własnych gminy spraw z zakresu:
– przekazywania zgłoszeń stwierdzenia obecności inwazyjnego gatunku obcego stwarzającego zagrożenie dla Unii albo inwazyjnego gatunku obcego stwarzającego zagrożenie dla Polski w środowisku,
– ustalania podmiotu odpowiedzialnego za przeprowadzenia działań zaradczych i informowania tego podmiotu o stwierdzeniu obecności w środowisku inwazyjnego gatunku obcego oraz o konieczności przeprowadzenia działań zaradczych,
– prowadzenia działań zaradczych w stosunku do inwazyjnego gatunku obcego.
Warto w tym miejscu wskazać za J. Wilkiem („Zadania gminy dotyczące gatunków obcych”, komentarz praktyczny LEX/el. 2022), że tak nakreślone przepisy w istocie nie ustalają zadań gmin, lecz kompetencje ich organów wykonawczych służące realizacji zadań własnych gminy w sprawach z zakresu ochrony środowiska i przyrody, a podstawowy obowiązek ciążący na organie wykonawczym w postępowaniu, które prowadzone jest w przypadku stwierdzenia obecności inwazyjnego gatunku obcego w środowisku, dotyczy przyjmowania zgłoszeń stwierdzenia wystąpienia takiego gatunku na terenie gminy.
Zgodnie z art. 15 ust. 1 uogo każdy, kto stwierdzi obecność w środowisku inwazyjnego gatunku obcego, niezwłocznie zgłasza ten fakt wójtowi (mówiąc o wójcie mamy oczywiście na myśli także burmistrza i prezydenta miasta) właściwemu ze względu na miejsce stwierdzenia jego obecności w środowisku. Obowiązkiem wójta jest dokonanie formalnej weryfikacji zgłoszenia, które powinno zawierać wskazane w ustawie o gatunkach obcych elementy. Otrzymane zgłoszenie wójt przekazuje w postaci elektronicznej, w formacie wzorcowanych danych:
– właściwemu dyrektorowi parku narodowego (gdy stwierdzenia obecności w środowisku inwazyjnego gatunku obcego objętego tym zgłoszeniem dokonano na obszarze parku narodowego),
– właściwemu dyrektorowi urzędu morskiego (gdy stwierdzenia obecności w środowisku inwazyjnego gatunku obcego objętego tym zgłoszeniem dokonano na obszarze pasa technicznego poza obszarem parku narodowego),
– Głównemu Inspektorowi Rybołówstwa Morskiego (gdy stwierdzenia obecności w środowisku inwazyjnego gatunku obcego objętego tym zgłoszeniem dokonano na obszarze morskim poza obszarem parku narodowego), albo
– właściwemu regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska (gdy stwierdzenia obecności w środowisku inwazyjnego gatunku obcego objętego tym zgłoszeniem dokonano na innych obszarach).
Realizacja działań zaradczych
O ile przyjmowanie zgłoszeń i współpraca w tym zakresie nie stanowi, jak się wydaje, problemu w bieżącej realizacji zadań, o tyle trudniejszą kwestią wydaje się realizacja działań zaradczych. Działania zaradcze, przez które należy rozumieć każde działanie dokonywane środkami, których celem jest eliminacja, kontrola lub izolacja populacji inwazyjnych gatunków obcych, przy jednoczesnym zminimalizowaniu oddziaływania na gatunki niedocelowe i ich siedliska, przeprowadza się w stosunku do inwazyjnego gatunku obcego podlegającego szybkiej eliminacji oraz inwazyjnego gatunku obcego rozprzestrzenionego na szeroką skalę (art. 18 uogo). Co do zasady, działania zaradcze w stosunku do takiego gatunku przeprowadza właściwy dyrektor regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, zarządca nieruchomości albo podmiot władający, będący osobą fizyczną albo inną niż państwowa osobą prawną, albo inną niż państwowa jednostką organizacyjną, po otrzymaniu od wójta informacji o stwierdzeniu obecności w środowisku inwazyjnego gatunku obcego rozprzestrzenionego na szeroką skalę oraz o konieczności przeprowadzenia wobec niego działań zaradczych (J. Wilk op. cit.).
Wójt może przeprowadzać działania zaradcze w stosunku do inwazyjnego gatunku obcego rozprzestrzenionego na szeroką skalę po wprowadzeniu do rejestru informacji o stwierdzeniu obecności w środowisku takiego gatunku poza obszarami parków narodowych, obszarami rezerwatów przyrody, obszarami morskimi i obszarami pasa technicznego. Należy jednak pamiętać, że podmiot władający, będący osobą fizyczną albo inną niż państwowa osobą prawną, albo inną niż państwowa jednostką organizacyjną, może jednak niezwłocznie po otrzymaniu od wójta informacji o IGO na władanym przez siebie terenie wystąpić do wójta z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku przeprowadzenia działań zaradczych, jeżeli nie ma możliwości przeprowadzenia tych działań we własnym zakresie, w szczególności ze względów finansowych. Ustawodawca, dając delegację do zwolnienia od działań zaradczych, wskazał sposób rozstrzygnięcia takiej sprawy w drodze decyzji administracyjnej, upoważniając jednocześnie wójta do przeprowadzania opisywanych czynności za zwalniany podmiot.
Organ wykonawczy może również, na koszt podmiotu władającego, będącego osobą fizyczną inną niż państwową osobą prawną albo inną niż państwową jednostką organizacyjną, przeprowadzić działania zaradcze w przypadku, gdy podmiot władający nie wystąpił do niego z wnioskiem o zwolnienie z przeprowadzenia działań zaradczych ani nie przeprowadził działań zaradczych we własnym zakresie w ciągu roku od dnia otrzymania informacji o stwierdzeniu obecności w środowisku inwazyjnego gatunku obcego rozprzestrzenionego na szeroką skalę oraz o konieczności przeprowadzenia wobec niego działań zaradczych. Określa przy tym uprzednio, w drodze decyzji, termin udostępnienia nieruchomości przez podmiot władający oraz zakres i sposób przeprowadzenia działań zaradczych. Po przeprowadzeniu działań zaradczych określa zaś, w drodze decyzji, koszty przeprowadzenia tych działań zaradczych oraz sposób i termin ich uiszczenia. Wójt zobowiązany jest również do przeprowadzenia działań zaradczych, jeżeli do środowiska, na obszarach innych niż omawiane wyżej, został wprowadzony inwazyjny gatunek obcy rozprzestrzeniony na szeroką skalę.
Pozostając przy kwestii kosztów realizacji przypisanych ustawowo kompetencji trudno nie odnieść wrażenia, że przekazanie do realizacji opisywanych zadań jako zadań własnych gminy wywołuje konsekwencje w postaci dodatkowego obciążania budżetów gmin wykonywaniem przypisanych kompetencji. O ile rodzaj tych zadań może być różny w odniesieniu do gmin wiejskich (z przewagą zadań ukierunkowanych na rośliny) i miejskich – z prawdopodobieństwem występowania zwierząt niechcianych, a zarazem umieszczonych w wykazie cytowanego rozporządzenia – to koszty ponoszone przez samorządy będą musiały znaleźć swoje źródło w budżetach. Należy wskazać, że pojawiają się wprawdzie pojedyncze możliwości finansowania, czego przykładem jest regionalny program priorytetowy „Likwidacja barszczu Sosnowskiego na terenie województwa małopolskiego” realizowany ze środków Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Krakowie, jednak skuteczne działania wymagają rozwiązań systemowych, uwzględniających całokształt zagrożeń i działań niezbędnych do ograniczania szkód w środowisku lub gospodarce lub też negatywne oddziaływających na zdrowie człowieka spowodowane występowaniem IGO na terenie np. gminy.
Osobnym problemem jest stwarzanie możliwości odosobnienia odłowionych zwierząt IGO, w przypadku braku możliwości ich eliminacji w miejscu wystąpienia i kosztów wykonania tych czynności. W praktyce wymaga to tworzenia lokalnie azylów dla zwierząt, a w każdym z przyjmowanych rozwiązań (outsourcing, własna jednostka) obciążających kosztami ich funkcjonowania samorząd.
Zaproponowanym na poziomie krajowym rozwiązaniem jest ustawa z 4 listopada 2022 r. o Centralnym Azylu dla Zwierząt (DzU 2022 poz. 2375). Wejdzie w życie 1 stycznia 2024 r., jednak analiza zasad skorzystania z tego miejsca, głównie uznaniowość zasadności przyjęcia zwierzęcia sprawia, że o skuteczności rozwiązań w odniesieniu do wsparcia gmin przy realizacji zadań własnych związanych z IGO będziemy mogli przekonać się z danych związanych z faktycznym funkcjonowaniem ośrodka.
Na zdj. barszcz Sosnowskiego, fot. Adobe Stock
