W samorządach

Realizacja wybranych zadań gminy w zakresie ochrony środowiska z użyciem BSP

Pytanie o metody skutecznej walki ze smogiem stawiają sobie nie tylko samorządowcy, pracownicy służb odpowiedzialnych za ochronę środowiska, ale także przedstawiciele branży nowoczesnych technologii. Dobry pomysł na rozwiązanie problemu może zaowocować rozwojem nowego rynku usług na rzecz administracji publicznej.

Jako innowacyjne i sprawdzone już rozwiązanie można wskazać systemy monitoringu zanieczyszczeń powietrza, które wykorzystują drony – bezzałogowe statki powietrzne (BSP), wyposażone w odpowiednie czujniki. Taki system może wykryć źródło ponadnormatywnego zanieczyszczenia powietrza oraz określić, jakiego rodzaju substancje są tam emitowane. Z konfrontacji ustalonego stanu faktycznego w danym budynku mieszkalnym z założonym wzorcem powinny zostać określone zalecenia oraz sporządzone wnioski, które można uznać za podstawę zastosowania odpowiednich środków nadzorczych w celu zmniejszenia zanieczyszczenia powietrza. Należy przy tym zauważyć, że w literaturze przedmiotu kieruje się uwagę na fakt, że w znacznym stopniu od treści polityki kontroli zależy praktyczna jakość ochrony, w tym ochrony powietrza.[1] Efektywność ochrony środowiska będzie między innymi uzależniona od sprawnej kontroli przestrzegania przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska, uchwał antysmogowych.

Powierzenie organom samorządu terytorialnego uprawnień związanych z kontrolą legalności materiałów spalanych w indywidualnych kotłowniach domowych wywołało kontekście obostrzeń związanych z pandemią, wiele problemów związanych z realizacją obowiązujących przepisów prawnych, których egzekwowaniem zajmują się straże gminne i miejskie oraz urzędnicy w ramach wydanych upoważnień. Nowa sytuacja epidemiologiczna wymaga od samorządów nowego podejścia do wykonania narzuconych prawem obowiązków, do tego – mogą służyć nowe technologie, które pomimo ich innowacyjnego charakteru – są już sprawdzone.

Jakie obowiązki nakłada POP na gminy?

Program Ochrony Powietrza (skrót: POP) to akt prawa miejscowego, opracowywany ze względu na przekroczenia norm jakości powietrza. W przypadku ryzyka wystąpienia w danej strefie przekroczenia poziomu alarmowego informowania, zarząd województwa w ciągu 12 miesięcy od otrzymania informacji o tym ryzyku od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska musi opracować i przedstawić do zaopiniowania właściwym wójtom, burmistrzom lub prezydentom miast projekt uchwały ws. planów działań krótkoterminowych. Obowiązek przygotowania i przyjęcia nowego programu ochrony powietrza przez wszystkie województwa jest również konsekwencją wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 2018 r. Trybunał stwierdził, że Polska naruszyła prawo Unii w dziedzinie jakości otaczającego powietrza. Do osiągnięcia celu Programu konieczna jest realizacja zadań wskazanych w harmonogramie realizacji oraz uwzględnianie ogólnych kierunków działań, które wpływają na poprawę stanu jakości powietrza w sposób pośredni (edukacja, prewencją) i bezpośredni (działania operacyjne, kontrolne).

Monitorowanie realizacji Programu

Monitorowanie realizacji Programu odbywa się w celu zapewnienia wprowadzania w życie jego zapisów oraz intensyfikacji działań w tym zakresie na terenie całego województwa. Z jednej strony dany Zarząd Województwa odbiera sprawozdania jednostek realizujących działania wskazane w harmonogramie i planie działań krótkoterminowych, aby następnie przedstawić sprawozdanie zbiorcze do ministra właściwego do spraw klimatu oraz do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Z drugiej strony kontrolę realizacji działań naprawczych prowadzi Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska zgodnie z założonym planem kontroli.

Za niezrealizowanie działań zawartych w POP wojewódzki inspektor ochrony środowiska może na organ odpowiedzialny – gminę - nałożyć od 50 tys. zł do 500 tys. zł. kary.

Wysokość kary jest uzależniona od liczby i wagi stwierdzonych uchybień oraz naruszonych obowiązków.

Przykładowe obowiązki gmin w kontekście Wojewódzkich Planów Ochrony Powietrza:

Mazowiecki POP zakłada, iż każda gmina inwentaryzację kotłów powinna przeprowadzić do 31 grudnia 2021 r. Ponadto program corocznie zobowiązuje gminy do wymiany konkretnej liczby kotłów na ich terenie, prowadzenia kontroli palenisk oraz akcji edukacyjnych. Warto wiedzieć, że gmina ma średnio 12 h na interwencję ws. zgłoszonego paleniska[2] co oznacza konieczność podjęcia działań kontrolnych nawet w tych gminach, gdzie nie ma Straży Miejskich/ Gminnych.

Śląski POP wskazuje jakie muszą zostać podjęte środki operacyjne przez gminie przy ogłoszeniu powiadomieniu o II Poziomie tj.  w szczególności:

1. Intensywne kontrole instalacji spalania paliw stałych pod kątem spalania odpadów oraz realizacji zapisów uchwały antysmogowej,

2. Kontrole w zakresie zakazu spalania pozostałości roślinnych na powierzchni ziemi,

3. Zalecenie ograniczenia stosowania kominków.

Projekt nowego Programu ochrony powietrza dla Małopolski zakłada szereg zadań dla samorządów gminnych, m.in.:

  • kontrole interwencyjne palenisk w ciągu 1 dnia roboczego od zgłoszenia (w okresie przejściowym do końca 2021 roku – w ciągu 2 dni roboczych). Możliwe będzie prowadzenie kontroli przez straże gminne bądź międzygminne, pracowników urzędu lub przy współpracy z Policją. Kontrole interwencyjne z podaniem informacji zwrotnej do zgłaszającego.

  • rekomendacja przeznaczenia co najmniej 1% dochodów własnych gminy (bez uwzględniania subwencji i dotacji) na finansowanie: realizacji programów dotacyjnych i osłonowych, prowadzenia kontroli, zatrudnienia ekodoradców, realizacji programów rządowych, termomodernizację budynków użyteczności publicznej, inwentaryzację źródeł ogrzewania budynków oraz akcji edukacyjnych w zakresie ochrony powietrza,

  • prowadzenie kontroli interwencyjnych u podmiotów prowadzących działalność gospodarczą zgodnie z kompetencjami ustawowymi, prowadzenie prewencyjnych kontroli spalania odpadów.

Plan Działań Krótkoterminowych (PDK)

Integralną częścią Programu ochrony powietrza jest Plan Działań Krótkoterminowych zawierający m.in. informacje nt. działań krótkoterminowych informacyjnych, edukacyjnych, ostrzegawczych, operacyjnych, które powinny być wdrożone w sytuacjach wystąpienia ryzyka przekroczenia norm jakości powietrza, w przypadku ostrzeżeń; zestaw działań krótkoterminowych (informacyjnych, ostrzegawczych, operacyjnych), które powinny być wdrożone w sytuacjach wystąpienia przekroczenia norm jakości powietrza oraz procedury postępowania w trakcie wystąpienia sytuacji wskazujących na konieczność wdrożenia Planu działań krótkoterminowych, czyli w przypadku ogłoszenia alarmu dla pyłu zawieszonego PM10 w powietrzu.

Prowadzenie działań kontrolnych

Działania kontrolne wprowadzono do harmonogramu działań naprawczych jako ściśle powiązane z realizacją PDK. Powinny one dotyczyć m.in. kontrolowania przez straż miejską, gminną lub upoważnionych pracowników urzędu, gospodarstw domowych w zakresie przestrzegania zakazu spalania odpadów w kotłach i piecach oraz kontrole przestrzegania zakazu wypalania traw i łąk czy pozostałości roślinnych.

Podstawą do realizacji misji antysmogowych są przepisy art. 379 Prawo ochrony środowiska oraz art. 9u ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stąd konieczność wykonywania tych działań przez przeszkolonych, posiadających stosowne imienne upoważnienie strażników miejskich /gminnych lub pracowników urzędów. Osoba kontrolująca jest uprawniona do wstępu, wraz z niezbędnym sprzętem, na teren nieruchomości oraz do przeprowadzania badań lub wykonywania innych czynności kontrolnych

Wskazany przepis umożliwia realizację działań kontrolnych poprzez włączenie do nich zewnętrznych podmiotów w charakterze rzeczoznawców lub użycia specjalistycznego sprzętu.Przykładowo misje antysmogowe z użyciem dronów znajdą również zastosowanie w odniesieniu do oceny substancji spalanych w celach grzewczych w tym do wykonywania badań - przy wykorzystaniu drona mającego na wyposażeniu urządzenia kontrolno - pomiarowe – ze smugi dymu kominowego na okoliczność spalania odpadów oraz paliw zabronionych w uchwałach.

Aby sprostać wyzwaniom stawianym przez ustawodawcę, wychodząc na przeciw rzeczywistym potrzebą społeczeństwa, oczekującego skutecznych działań gwarantujących konstytucyjne prawo do ochrony zdrowia, firma Dronpol.com oferuje atrakcyjny pakiet działań antysmogowych.

Proponowana oferta poprzez dostarczenie komplementarnych usług, najnowszego i sprawdzonego sprzętu wiodących marek, bazuje na wieloletnim doświadczeniu w tej dziedzinie – skutecznego narzędzia wspierającego działania jednostek samorządu terytorialnego stanowi odpowiedź na następujące problemy:

1) konieczność wsparcia samorządów gminnych w przedsięwzięciach dotyczących działań antysmogowych, poprawiających jakość powietrza a co za tym idzie zdrowie i komfort mieszkańców,

2) zwiększenie efektów już podejmowanych działań poprzez poprawę efektywności i ekonomiki działań kontrolnych, dotarcie do tych budynków, które są największymi emitentami

3)zidentyfikowania źródeł emisji pochodzących z budynków z podziałem na zasilane paliwem stałym, gazem.

W ramach narzędzia informatycznego obsługującego ewidencję jako opcja, mogą zostać wytworzone moduły analityczne, które pozwalają na przeprowadzanie analiz środowiskowych, wpływ niskiej emisji na lokalną jakość powietrza, dotyczących zjawiska niskiej emisji i metod jej zwalczania. Tworzenie map zanieczyszczenia powietrza. Wymienione narzędzia analityczne mogą racjonalizować podejmowanie decyzji inwestycyjnych wspierających przeciwdziałanie zjawisku niskiej emisji na danym terenie poprzez analizę kosztów wariantowych form interwencji publicznej (wsparcie finansowe na wymianę źródła zasilania, podłączenie do sieci ciepłowniczej, gazowej).

Czym się różnią kontrole z użyciem BSP od działań podejmowanych przez patrol straży?

„Standardowa” kontrola realizowana w zakresie przeciwdziałania niskiej emisji przez Straże Gminne/Miejskie odbywa się poprzez fizyczne wejście na teren nieruchomości, sprawdzenie źródła ogrzewania/ energii cieplnej pod kątem ewentualnego spalania odpadów lub –
w tych obszarach, w których funkcjonuje uchwała antysmogowa- paliw zakazanych w tych aktach prawa miejscowego. Zaletą takiej kontroli jest niewątpliwie element, bezpośredniego ujawnienia wykroczenia a co za tym idzie sprawnego postepowania mandatowego uwarunkowanie jednak tym, iż strażnik bezpośrednio - gdy został wpuszczony do budynku - ujawnił „naocznie” spalanie odpadów w urządzeniu (kotle, piecu).  

Kolejną zaletą jest aspekt inwentaryzacyjny - może stwierdzić w jakim konkretnie kotle, piecu odbywa się spalanie. Przy czym w przypadku, gdy strażnik /urzędnik przedsięwziął podejrzenie organoleptycznie na podstawie np. barwy dymu, silnego zadymienia i podjął decyzje, wejścia na teren nieruchomości a kontrola paleniska nie wykazała spalania odpadów - funkcjonariusz SM/urzędnik pobiera próbkę popiołu w kierunku wykazania śladów substancji potwierdzających podejrzenie spalania odpadów w celu nałożenia grzywny w drodze mandatu lub skierowania sprawy do Sądu.
Koszt badania pobranej próbki oscyluje pomiędzy kwotą rzędu 400 a 1000 zł i nie jest to równoznaczne- w przypadku mniej doświadczonych osób wykonujących kontrole – iż badanie potwierdzi spalanie odpadów.

Wadą przy tradycyjnych kontrolach jest ich przewidywalność. Wykonując kontrole na danej ulicy od domu do domu, mieszkańcy łamiący prawo mogą zdążyć usunąć dowody wskazujące na spalanie odpadów np. zalewając palenisko wodą, czyszcząc palenisko, popielnik z odpadów.
I tak po wielokroć bywa. Z każdym pojawieniem się strażnika/ urzędnika u progu kolejnego domu znacząco maleje skuteczność kontroli. Drony pozwalają na ujawnienie przypadków spalania na znacznie większym obszarze nie ograniczając się tylko do jednej ulicy, ale często całej dzielnicy. Dodatkowo wykorzystanie drona cechuje element zaskoczenia oraz walor działań prewencyjnych związanych z mechanizmem psychologicznym - świadomością ryzyka nieoczekiwanej kontroli - eliminując też poczucie anonimowości przy spalaniu odpadów.

Warto wspomnieć też, iż kontrola palenisk wykonywana przez Straż Miejską metodą tradycyjną umożliwia zbadanie maksymalnie od kilku do kilkudziesięciu punktów podczas jednego dnia pracy w zależności od ilości zaangażowanych funkcjonariuszy, kontrola z wykorzystaniem BSP umożliwia zbadanie od kilkunastu do kilkuset punktów w ciągu kilku lotu.

Kolejnym argumentem przemawiającym za kontrolami z użyciem BSB jest zawarty w Wojewódzkim Programie Poprawy Powietrza – Plan Działań Krótkoterminowych –wymóg prawny podjęcia określonej ilości kontroli w trakcie ogłoszonego alarmu smogowego tzn. przekroczenia przyjętych norm stężenia pyłów PM10, PM2,5 oraz LZO w powietrzu na obszarze danej gminy, województwa- dron efektywnie pozwala skupić się na tych kominach, które wywołały to zjawisko, natomiast cześć kontroli wykonywanych przez SM/SG może mieć na celu spełnianie wymogu ilościowego – wymaganej liczby kontroli a nie aspektu jakościowego – w tym wypadku identyfikacji, dotarcia, ujawnienia truciciela – a więc odpowiedzialnego za powstanie smogu.  

 

Kontrole przedsiębiorstw pod kątem realizacji uchwały antysmogowej

Wprowadzanie w życie zapisów uchwały antysmogowej przez przedsiębiorstwa dotyczy źródeł spalania paliw na cele grzewcze o określonej w danej uchwale mocy (zazwyczaj do 1 MW). Zapisy przedmiotowej uchwały powinny być realizowane w taki sam sposób, jak zadania realizowane przez właścicieli instalacji o małej mocy do 1 MW, w których następuje spalanie paliw. Działanie polega na kontrolowaniu przedsiębiorstw w zakresie przestrzegania przepisów uchwały i realizowane jest przez:

− Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska,

− organy samorządowe posiadające uprawnienia kontrolne nadane im na mocy art. 379 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym marszałek województwa, starosta oraz wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawują kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska, w zakresie objętym właściwością tych organów.

Zgodnie z art. 96 ust 9 POŚ, uchwała antysmogowa jest aktem prawa miejscowego. W myśl art. 96 ust. 7 pkt.3 uchwała może także określać: „obowiązki podmiotów objętych uchwałą w zakresie niezbędnym do kontroli realizacji uchwały”. W przypadku kontroli palenisk np. kotłów eksploatowanych przez osoby prowadzące działalność gospodarcza procedura przeprowadzenia czynności kontrolnych wynika wprost z przepisów ustawy prawo przedsiębiorców. Na gruncie kontroli sprawowanej przez wójta w związku z jego kompetencjami wynikającymi z art. 363 Poś celowym jest objęcie taką kontrolą osób fizycznych będących przedsiębiorcami, ale działającymi w ramach zwykłego korzystania ze środowiska. Argumentem przemawiającym za takim stanowiskiem fakt, iż jako organ ochrony środowiska, wprowadzone przepisy muszą zapewnić wójtowi możliwość prowadzenia kontroli przestrzegania tych przepisów w zakresie objętym jego właściwością. Oczywistym jest, że sytuacje związane z potrzebą przeprowadzenia kontroli przedsiębiorcy, u którego domniemywa się, iż spala paliwo o niewłaściwych parametrach lub w tym celu wykorzystuje odpady, muszą mieć charakter interwencyjny. A więc powinny odbywać się bez wcześniejszego zawiadomienia przedsiębiorcy. W takich przypadkach z pomocą przychodzi art. 48 ust. 11 pkt. 4. Prawa przedsiębiorców. Zgodnie z tym przepisem kontrola w przypadku, gdy jej przeprowadzenie jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska odbywa się bez wcześniejszego zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli.

W tej samej ustawie, konkretnie w art. 49 w kontekście działań z użyciem drona (BSP) warto przytoczyć jeszcze jeden konkretny przepis legitymujący podjęcie działań kontrolnych wobec przedsiębiorcy:

3a. Czynności kontrolne prowadzone z użyciem bezzałogowych statków powietrznych mogą być wykonywane przez pracowników organu kontroli posiadających stosowne uprawnienia do wykonywania takich lotów, bez okazania legitymacji służbowej i poinformowania przedsiębiorcy lub osoby, wobec której podjęto czynności kontrolne, o przysługujących im prawach oraz obowiązkach w trakcie kontroli.

3b.  Loty, o których mowa w ust. 3a, wykonywane są w przypadku, gdy operator bezzałogowego statku powietrznego znajduje się poza terenem, do którego prowadzący działalność posiada tytuł prawny.

4. Czynności kontrolne mogą być wykonywane przez osoby niebędące pracownikami organu kontroli, jeżeli odrębne przepisy przewidują taką możliwość.

 

Wykorzystanie Bezzałogowych Statków Powietrznych m.in. do działań badających niską emisje, wykrywania źródeł spalania i sprawdzania ich składu, okazało się skutecznym narzędziem w walce
z tym problemem. Technologia ta ma olbrzymi potencjał, pozwala na podjęcie efektywnych działań na znacznie większym obszarze przy minimalizacji kosztów w porównaniu do tradycyjnych kontroli z udziałem patroli straży czy urzędników. Jak wykazano w przytoczonych przykładach pozwala na odbiurokratyzowaniu procedur kontroli również w stosunku do przedsiębiorców jednocześnie zapewniając odpowiedni poziom jakości, adekwatny do możliwości prawnych zakresu działań inspekcyjnych. Metoda ta pozwala z jednej strony na zwiększeniu efektywnych kontroli, z drugiej praktycznie wyeliminować niepotrzebne wejścia do domów tych mieszkańców, którzy nie spalają odpadów co jest niezwykle istotne w dobie obecnej sytuacji związanej z pandemią. Dużą zaletą kontroli przy użyciu dronów jest również brak obowiązku informowania i zapowiadania takich działań. Używanie dronów w wielu przypadkach jest rozwiązaniem tańszym i bardziej ekonomicznym. Wymienione zalety zastosowania dronów niewątpliwie z powodzeniem sprawdzą się w realizacji zadań i obowiązków wynikających z Programów Ochrony Powietrza przez JST.

 

DRONpol.com

 


*1  Por. J. Boć, Kilka refleksji na temat kontroli ochrony środowiska, „Acta Universitatis Wratislaviensis” 1985, No 713, s. 37 [Przegląd Prawa i Administracji XX].

*2  radioniepokalanow.pl/nowy-program-ochrony-powietrza-dla-mazowsza-przyjety/