30-lecie JST

Raz jeszcze o potrzebie kodyfikacji prawa samorządowego

Prof. dr hab. Krystian M. Ziemski*, Maciej Kiełbus**

27.05.2020

Pomimo upływu lat postulat kodyfikacji ustrojowego prawa samorządowego pozostaje aktualny, a potrzeba uchwalenia nowej ustawy samorządowej staje się coraz pilniejsza.

W marcu 2015 roku, z okazji 25. rocznicy uchwalenia przez Sejm pakietu ustaw przywracających w Polsce funkcjonowanie samorządu terytorialnego, na łamach Pisma Samorządu Terytorialnego „Wspólnota” ukazał się artykuł naszego autorstwa pt. „O potrzebie kodyfikacji prawa samorządowego” (Wspólnota 5/2015). Stanowił on rozwinięcie tez sformułowanych dwa lata wcześniej w artykule „O potrzebie powołania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządowego” (Wspólnota 21/2013) oraz w kilku pomniejszych publikacjach opublikowanych w dzienniku „Rzeczpospolita” oraz na łamach portalu internetowego „Prawo dla samorządu”. W artykule tym – z uwagi na jego formę oraz ramy – dokonano skrótowej i ogólnej diagnozy ustrojowego prawa samorządowego wskazując w szczególności na jego postępującą niespójność i niejasność będące konsekwencją między innymi licznych – często dość przypadkowych – nowelizacji. Wskazano również na konieczność zmian ustrojowego prawa samorządowego związaną z przeobrażeniami społeczno-politycznymi oraz nowymi wyzwaniami stojącymi przed społecznościami lokalnymi i regionalnymi.

Przeprowadzona wówczas analiza doprowadziła do wniosku, że konieczna jest całościowa zmiana dotychczasowych ustrojowych ustaw samorządowych i zastąpienie ich nową ustawą o samorządzie terytorialnym, wyczerpująco regulującą podstawy ustroju jednostek samorządu terytorialnego – zarówno lokalnych, jak i regionalnych, określaną np. mianem Kodeksu Samorządowego lub Prawa o ustroju jednostek samorządu terytorialnego. Projekt takiej ustawy mógłby być jednym z głównych zadań Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządowego, której koncepcja utworzenia została przez nas sformułowana przed laty.

Niestety – mimo upływu kolejnych 5 lat – postulaty w powyższym zakresie nie spotkały się z przychylną reakcją ze strony środowisk polityczno-decyzyjnych. Tymczasem proces cząstkowych – mniej lub bardziej przypadkowych – zmian w ustrojowym prawie samorządowym trwa. Od ogłoszenia w 2015 roku kolejnego (wówczas czwartego) tekstu jednolitego ustawa o samorządzie gminnym była zmieniana aż 16 razy. Ostatnią dużą zmianę w tej ustawie wprowadzono ustawą z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych. Obok szeregu kontrowersyjnych zmian w kodeksie wyborczym zawierała ona liczne zmiany w ustrojowych ustawach samorządowych, dotyczące m.in. budżetów obywatelskich, trybu obradowania i głosowania przez organy stanowiącej jednostek samorządu terytorialnego, raportu o stanie jednostki samorządu terytorialnego oraz wotum zaufania, komisji skarg, wniosków i petycji, uprawnień przewodniczącego organu stanowiącego czy uprawnień kontrolnych poszczególnych radnych. Ustawą tą dokonano także – w naszej ocenie niezgodnego z Konstytucją RP i Europejską Kartą Samorządu Lokalnego – ograniczenia kadencyjności organów wykonawczych gmin. Jednocześnie wydłużono do 5 lat kadencje wszystkich organów jednostek samorządu terytorialnego.

Jakkolwiek szereg tych zmian bazowało na słusznej diagnozie dotychczasowego funkcjonowania samorządu terytorialnego (diagnozy te były częściowo zbieżne z wcześniejszymi opracowaniami prezentowanymi m.in. przy okazji prac nad prezydenckim projektem ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw – druk Sejmu VII kadencji nr 1699), to niestety zaproponowane rozwiązania mające stanowić remedium na dostrzeżone niedostatki dotychczasowej regulacji uznać należy pod wieloma względami za wysoce dyskusyjne czy niewystarczające. Co więcej, szereg wprowadzonych zmian jeszcze bardziej skomplikował niełatwy proces interpretacji ustrojowych ustaw samorządowych.

Niektóre zmiany – na przykład dotyczące budżetów obywatelskich czy instytucji interpelacji i zapytań radnych – w szeregu przypadków stanowiły regres względem wcześniejszych rozwiązań przyjmowanych na poziomie lokalnym przez same jednostki samorządu terytorialnego. Dotychczasowe rozwiązania były bardziej elastyczne i w większym stopniu odpowiadały oczekiwaniom społeczności lokalnych, będąc wynikiem wieloletniej ewolucji.

Jednocześnie odnotować należy, że powyższe zmiany zostały uchwalone przez Sejm na podstawie poselskiego projektu ustawy, który – w przeciwieństwie do projektów rządowych – nie podlegał wcześniejszym konsultacjom z organizacjami samorządowymi. Projekt liczący 72 strony, zawierający szereg istotnych propozycji zmian – zarówno w zakresie prawa wyborczego, jak i samorządowego – był procedowany w Sejmie zaledwie 33 dni (co z perspektywy ostatnich zmian dotyczących prawa wyborczego uchwalanych w kilka godzin i tak można uznać za wyjątkowo długi okres prac sejmowych). Zdecydowaną większość tego czasu poświęcono dyskusjom o zmianach w prawie wyborczym na marginesie pozostawiając zmiany w prawie samorządowym.

 

Koncepcja powołania Komisji Kodyfikacyjnej

Instrumentem służącym wypracowaniu projektu systemowych zmian w prawie samorządowym, których zwieńczeniem mogłaby być nowa ustawa samorządowa, miała być Komisja Kodyfikacyjna Prawa Samorządowego (określana także jako Komisja Kodyfikacyjna Prawa Samorządu Terytorialnego). Przedstawiona koncepcja jej powołania od początku zyskała silne poparcie ogólnopolskich i regionalnych organizacji samorządowych. Pierwszy swoją aprobatę dla jej utworzenia wyraził Związek Miast Polskich, formułując podczas XI Kongresu Miast Polskich, w listopadzie 2013 roku, wniosek do Rady Ministrów „w sprawie powołania komisji kodyfikacyjnej ds. prawa samorządowego”. We wniosku wskazano, że „powołanie komisji kodyfikacyjnej ds. prawa samorządowego uznajemy za element polskiej racji stanu, gdyż od wyników jej pracy będzie w dużym stopniu zależało dalsze funkcjonowanie zdecentralizowanej części państwa polskiego, odpowiedzialnej za warunki codziennego życia obywateli”.

Podobne stanowisko wyraził zarząd Śląskiego Związku Gmin i Powiatów w październiku 2014 roku, postulując dokonanie systemowego przeglądu prawa samorządowego. Także Zrzeszenie Gmin Województwa Lubuskiego (dawniej: Zrzeszenie Prezydentów, Burmistrzów i Wójtów Województwa Lubuskiego) w październiku 2014 roku zajęło stanowisko „w sprawie powołania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządowego mającej za zadanie dokonanie przeglądu ustrojowego prawa samorządowego”. Akcentuje się w nim konieczność powołania w skład komisji „apolitycznych ekspertów reprezentujących różnorodne środowiska związane z funkcjonowaniem samorządu terytorialnego”.

Swoje poparcie dla tej inicjatywy wielokrotnie prezentował Związek Gmin Wiejskich RP (patrz przykładowo: stanowisko XVI Kongresu Gmin Wiejskich w sprawie powołania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządu Terytorialnego oraz stanowisko XXX Zgromadzenia Ogólnego Związku Gmin Wiejskich RP w sprawie powołania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządu Terytorialnego).

Ogólnopolskie organizacje samorządowe wchodzące w skład Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego nie poprzestały na poparciu samej idei powołania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządowego, lecz wspólnie poparły projektu ustawy o Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządu Terytorialnego. Utworzenie komisji w drodze ustawy, a nie w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, tak jak miało to miejsce w przypadku innych komisji kodyfikacyjnych powoływanych na podstawie ustawy o Radzie Ministrów, gwarantować miało jej większą stabilność i oderwanie w możliwie dużym zakresie od bieżącej sytuacji politycznej. Miało także stanowić nawiązanie do pierwszej komisji kodyfikacyjnej powołanej w drodze ustawy (sic!) w czerwcu 1919 roku.

Projekt ustawy zakładał, że do zakresu działania komisji należeć będzie:

1) opracowanie całościowej diagnozy obowiązującego systemu prawa regulującego ustrój i funkcjonowanie samorządu terytorialnego;

2) przygotowanie założeń i ogólnych kierunków zmian w zakresie, o którym mowa w pkt 1;

3) opracowanie założeń oraz projektów ustaw i rozporządzeń o podstawowym znaczeniu dla systemu prawa regulującego funkcjonowanie samorządu terytorialnego.

Projekty aktów normatywnych opracowane i przyjęte przez komisję jej przewodniczący przedstawiać miał właściwemu ministrowi lub prezesowi rady ministrów, a następnie projekt ten miał być kierowany pod obrady Rady Ministrów, która w razie jego akceptacji miała go kierować do Sejmu jako rządową inicjatywę ustawodawczą (szerzej na temat projektu ustawy: A. Kudra-Ostrowska, M. Kiełbus, Inicjatywa ustawodawcza powołania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządowego, Prawo Dla Samorządu, online: prawodlasamorzadu.pl/2015.08.13-inicjatywa-ustawodawcza-powolania-komisji-kodyfikacyjnej-prawa-samorzadowego.html).

Projekt ustawy przedstawiony publicznie 27 maja 2015 roku nigdy nie trafił do Sejmu.

 

Dotychczasowe stanowisko strony rządowej

Od początku dyskusji o powołaniu Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządowego przedstawiciele administracji rządowej podchodzili do tej propozycji wysoce sceptycznie. Jeszcze w grudniu 2014 roku sekretarz stanu w Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji odpowiadając na interpelację poselską w tej sprawie wskazał, że „komisja kodyfikacyjna nie może stanowić forum konsultacyjnego, ponieważ z przepisów ustawy [ustawy o Radzie Ministrów – przyp. K.Z./M.K.] jednoznacznie wynika, iż celem powołania takiej komisji ma być opracowanie regulacji prawnych o charakterze kodeksowym”. Jednocześnie ministerstwo podkreśliło szczególną rolę Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, która stanowi „odpowiednie forum współpracy zapewniające dialog pomiędzy administracją rządową i samorządową”. W ocenie ministerstwa Komisja Wspólna jest „najważniejszym forum debaty i wspólnego wypracowania kluczowych rozwiązań dla samorządów” (odpowiedź na interpelację nr 29578, Sejm VII kadencji).

Podobnie w piśmie podsekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji z 1 czerwca 2016 roku wskazano, że obecnie dyskusja na temat obowiązującego prawodawstwa samorządu terytorialnego toczy się na forum sejmowej Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej (której plan przewiduje m.in. dokonanie oceny funkcjonowania samorządu terytorialnego) oraz w ramach Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego (oraz jej zespołów problemowych). W ocenie MSWiA są to wystarczające gremia do tego, aby zapewnić właściwy poziom merytorycznej debaty na temat sytuacji samorządu terytorialnego. W konsekwencji ministerstwo uznało, że brak jest konieczności powoływania kolejnej komisji o tożsamym zakresie działania (szerzej: M. Kiełbus, Zmiany w ustrojowym prawie samorządowym bez Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządu Terytorialnego?, Prawo Dla Samorządu, online: prawodlasamorzadu.pl/2016-07-11-zmiany-w-ustrojowym-prawie-samorzadowym-bez-komisji-kodyfikacyjnej-prawa-samorzadu-terytorialnego).

Oba stanowiska prezentowane przez przedstawicieli administracji rządowej – wywodzących się z odmiennych środowisk politycznych – wskazują na brak zrozumienia koncepcji powołania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządowego i celu jej działania. Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego – w obecnym kształcie nadanym jej ustawą z 2005 roku – ma za zadanie wypracowywać wspólne stanowiska strony samorządowej i rządowej wobec przekładanych przez Radę Ministrów i jej poszczególnych członków projektów aktów normatywnych. Komisja ta pozbawiona jest własnego zaplecza eksperckiego, które pozwoliłoby w oderwaniu od bieżących działań legislacyjnych skupić się na rozwiązaniach o charakterze systemowym.

Tego typu prace analityczne nie były i nie są, póki co, prowadzone także w komisjach sejmowych, koncentrujących się na problemach o charakterze bieżącym.

 

Ramy przyszłej ustawy

Optymistycznie zakładając, że w przyszłości uda się wypracować model prac nad systemowymi zmianami w ustrojowym prawie samorządowym, należy mieć na uwadze ograniczenia obowiązujące w tym zakresie. Wszelkie prace związane z kodyfikacją ustrojowego prawa samorządowego będą musiały się toczyć w granicach wyznaczonych przepisami Konstytucji RP oraz wiążącego Polskę prawa międzynarodowego, w tym przepisami Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Należy w tym kontekście podkreślić, że Polska przyjęła EKSL w całości (co nie było konieczne, bowiem sama Karta przewiduje możliwość uznania za wiążące jedynie części jej postanowień). Punktem wyjścia w tym zakresie powinna być rzetelna analiza, na ile obecne rozwiązania ustrojowe pozostają w zgodzie z przepisami EKSL.

 

Potrzeba nowej ustawy

Dyskusja na temat systemowych zmian w prawie samorządowym powinna rozpocząć się od sprecyzowania roli samorządu terytorialnego w Państwie oraz dookreślenia zadań, które ma realizować. Pozwoli to na dyskusję o formach realizacji tych zadań oraz dopasowaniu do tego struktur. To z kolei umożliwi dalszą dyskusję – nie mniej ważną – o zasadach finansowania samorządu terytorialnego.

Nowa ustawa ustrojowa – jak podnosili autorzy niniejszego opracowania w artykule z 2015 roku – powinna wyczerpująco regulować podstawy ustroju jednostek samorządu terytorialnego, zarówno lokalnych, jak i regionalnych. Przygotowanie projektu takiej ustawy realizowałoby zawarte w zasadach techniki prawodawczej dyrektywy nakazujące odstąpienie od kolejnej nowelizacji ustawy i podjęcie się opracowania jej nowego projektu, gdy „zmiany wprowadzane w ustawie miałyby być liczne albo miałyby naruszać konstrukcję lub spójność ustawy albo gdy ustawa była już poprzednio wielokrotnie nowelizowana”.

Jakkolwiek ustawa taka nie miałaby pozycji nadrzędnej w stosunku do innych ustaw w hierarchicznie skonstruowanym systemie źródeł prawa powszechnie obowiązującego (Konstytucja RP nie przewiduje tzw. ustaw organicznych), to jednak miałaby ona szczególny charakter wpływający nie tylko na sposób interpretacji przepisów prawa samorządowego, ale także tworzenia szeroko rozumianego prawa samorządowego (zgodnie z zasadami techniki prawodawczej w ustawie należy posługiwać się określeniami, które zostały użyte w ustawie podstawowej dla danej dziedziny spraw, w szczególności w ustawie określanej jako „kodeks” lub „prawo”). Należy mieć także na względzie szczególne tryby postępowania ustawodawczego związany z regulacjami kodeksowymi.

Przyszła ustawa powinna zawierać regulacje wspólne dla jednostek samorządu terytorialnego na wszystkich poziomach (np. w zakresie praw i obowiązków radnych, trybu działania organów stanowiących) oraz część szczególną zawierającą przepisy szczególne odnoszące się do poszczególnych poziomów. Wspólna dla całej ustawy – i konsekwentnie stosowana – powinna być także siatka pojęciowa. Ustawa powinna regulować również formy współpracy pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego, włącznie z ramowymi zasadami funkcjonowania związków metropolitalnych. Kwestie te są szczególnie istotne zwłaszcza w przypadku samorządu gminnego i powiatowego, który ze względu na swoją strukturę skazany jest na szerszą niż dotychczas współpracę w celu ograniczenia dyskusji nad rewizją zasadniczego poddziału terytorialnego kraju. Sprawą otwartą pozostaje włączenie do nowej ustawy przepisów dotyczących reprezentacji samorządu terytorialnego w relacjach z administracją rządową. Jednocześnie należy rozważyć, które regulacje z ustrojowych ustaw samorządowych należy usunąć lub przenieść do innych aktów prawnych. Dotyczyć to może przykładowo przepisów dotyczących jawności działania organów samorządowych czy przepisów dotyczących zaskarżania aktów podejmowanych przez organy samorządowe czy organy nadzoru do sądów administracyjnych, które mogłyby zostać przeniesione do ustawy o dostępie do informacji publicznej czy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W trakcie prac nad nową ustawą niezbędne będzie także zmierzenie się z nowymi trendami partycypacyjnymi oraz technologicznymi. Konieczność zwrócenia uwagi na te ostatnie kwestie w sposób szczególny uwypukliła się w trakcie epidemii koronawirusa. Należy mieć przy tym na uwadze prawa osób ograniczonych lub wykluczonych cyfrowo

 

Podsumowanie

Konieczność systemowej refleksji nad ustrojowym prawem samorządowym jest nieuchronna. Leży to w interesie nie tylko środowisk samorządowych, ale przede wszystkim w interesie mieszkańców – członków wspólnot samorządowych. Doraźne łatanie dziur w obecnie obowiązujących ustrojowych ustawach samorządowych nie przynosi zakładanych rezultatów, a w szeregu przypadków sprzyja powstawaniu kolejnych pytań, wątpliwości i sporów interpretacyjnych. Sytuacja, w której przepisów tak ważnych ustaw nie da się zinterpretować w sposób jednoznaczny, co znajduje swoje odzwierciedlenie w bogatym i często niejednolitym orzecznictwie organów nadzoru i sądów administracyjnych, podważa zaufanie zarówno do państwa, jak i do struktur samorządowych.

Prace nad zmianami w przedmiotowym zakresie mogą przebiegać w diametralnie innych okolicznościach, niż w czasie prac nad reformą samorządową 30 lat temu. Obecne prace muszą uwzględniać bogate orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych oraz dorobek doktryny. Zmiany bazować powinny także na osobistych doświadczeniach kilku pokoleń samorządowców, którzy przez minionych 30 lat zmagali się z zawiłościami prawa samorządowego. Duże większe znaczenie będą miały także wzorce zagraniczne – zdecydowanie bardziej dostępne, niż w latach 80. ubiegłego wieku.

Obecnie naturalnym miejscem rozpoczęcia prac nad zmianami w prawie samorządowym wydaje się Senat RP, w którym 30 lat temu zaczęła się oficjalnie wielka rewolucja samorządowa. To najwłaściwsze miejsce – także z uwagi na licznych byłych samorządowców zasiadających w senackich ławach – aby po raz kolejny podjąć trud prac nad dobrym prawem samorządowym. Z czasem prace te mogłyby być przeniesione na forum Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządowego, która w formie ustawy – także zainicjowanej przez Senat – mogłaby stać się centrum reformy samorządowej na miarę XXI wieku. Komisja taka winna stanowić zaplecze eksperckie przyszłych reform samorządowych, odporne na zmiany polityczno-personalne w parlamencie czy rządzie.

 

*radca prawny, założyciel Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, profesor WPiA UAM

**partner w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, redaktor naczelny portalu PrawoDlaSamorządu.pl