Prokura jest specjalnym rodzajem pełnomocnictwa i choć jako taka w pewnym zakresie jest uregulowana przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (DzU z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej jako „k.p.a.”), między prokurą a pełnomocnictwem zachodzą także istotne różnice, na które powinien zwrócić uwagę organ prowadzący sprawę. Bo choć w postępowaniu administracyjnym większość podań składana jest przez pełnomocnika, to zdarza się, że stronę w postępowaniu reprezentuje jej prokurent. Czymże jest więc prokura, a czym pełnomocnictwo i jakie zachodzą między nimi różnice?
Pełnomocnik w świetle k.p.a.
Jak już wskazano, przepisy k.p.a. nie regulują odrębnie możliwości składania podań przez prokurenta. Przewidują ją natomiast w odniesieniu do pełnomocnika, choć wyłącznie do takich czynności, których charakter nie wymaga osobistego działania strony (np. zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 lutego 2009 r. w sprawie wzoru dowodu osobistego oraz trybu postępowania w sprawach wydawania dowodów osobistych, ich unieważniania, wymiany, zwrotu lub utraty – DzU nr 47, poz. 384 z późn. zm. – wniosek o wydanie dowodu osobistego składa się osobiście).
Pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (nie może być nim więc np. osoba prawna). Nie ma więc znaczenia, czy posiada ona pełną, czy też ograniczoną zdolność do czynności prawnych (pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym może być więc np. czternastolatek lub osoba ubezwłasnowolniona częściowo).
Przepisy k.p.a. nie przewidują żadnej tzw. kwalifikowanej formy pisemnej udzielenia pełnomocnictwa. Art. 33 § 2 po prostu nakazuje, aby było ono udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. Pełnomocnictwo dołącza się do akt, przy czym w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony.
Z punktu widzenia organu administracji publicznej bardzo istotną kwestią jest to, aby w przypadku ustanowienia przez stronę pełnomocnika doręczać mu pisma (art. 40 § 2 k.p.a.). Nie zmienia to oczywiście statusu strony, a co za tym idzie w decyzji czy postanowieniu administracyjnym organ winien wskazać stronę postępowania, doręczając jednak wskazany akt administracyjny pełnomocnikowi, a nie stronie (w konsekwencji w rozstrzygnięciu lub nagłówku decyzji organ winien wskazać stronę, a w rozdzielniku jej pełnomocnika).
Jest to bardzo istotne, gdyż – jak wynika z licznego w tym przedmiocie orzecznictwa sądowego – doręczenie pisma stronie, a nie pełnomocnikowi, jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje takie same skutki prawne (np. nie otwiera ono terminu do zaskarżenia decyzji). Ma więc charakter jedynie informacyjny (patrz np. wyrok WSA w Warszawie z 28 lutego 2012 r., I SA/Wa 2223/10).
Pełnomocnictwo a CEIDG
Nakaz doręczenia organowi administracji publicznej przez pełnomocnika aktu pełnomocnictwa znajduje wyjątek w przypadku reprezentowania przez niego przedsiębiorcy wpisanego do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG).
Organ administracji publicznej potwierdza bowiem z urzędu w CEIDG upoważnienie pełnomocnika do prowadzenia sprawy w imieniu przedsiębiorcy (patrz art. 25a ust. 2 z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, DzU z 2010 r. nr 220, poz. 1447 z późn. zm.), przy czym zasady tej nie stosuje się w sprawach prowadzonych na podstawie ustaw ordynacja podatkowa oraz o kontroli skarbowej.
W związku z tym, że wpisanie pełnomocnika do CEIDG zwalnia wnioskodawcę z obowiązku doręczenia organowi administracji publicznej dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa, zwalnia go ono także z konieczności uiszczania opłaty skarbowej za jego złożenie (albo jego odpisu, wypisu lub kopii). Pozwala więc przedsiębiorcy uniknąć obowiązku wskazanego w art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (DzU nr 225, poz. 1635 z późn. zm.).
Pełnomocnictwo a prokura
Instytucja prokury, jak już wskazano, nie została uregulowana przepisami k.p.a. Nie oznacza to jednak, że strona nie może występować wobec organów administracji publicznej przez ustanowionego przez nią prokurenta. Przepisy dotyczące prokury zawierają w szczególności art. 1091–1099 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (DzU nr 16, poz. 93 z późn. zm., dalej jako „kc”) oraz ustawy z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (DzU nr 94, poz. 1037 z późn. zm., dalej jako „ksh”). Zgodnie z art. 1091 kc, prokura jest pełnomocnictwem udzielonym przez przedsiębiorcę podlegającego obowiązkowi wpisu do rejestru przedsiębiorców, które obejmuje umocowanie do czynności sądowych i pozasądowych, jakie są związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa.
Obejmuje więc także umocowanie do występowania w postępowaniu administracyjnym w imieniu strony. Prokura powinna być pod rygorem nieważności udzielona na piśmie, przy czym prokurentem – w przeciwieństwie do pełnomocnika ustanowionego zgodnie z przepisami k.p.a. – może być wyłącznie osoba fizyczna mająca pełną zdolność do czynności prawnych.
Kodeks cywilny przewiduje, że prokura może zostać udzielona kilku osobom łącznie (prokura łączna) lub oddzielnie, przy czym w przypadku prokury łącznej kierowane do przedsiębiorcy oświadczenia lub doręczenia pism mogą być dokonywane wobec jednej z osób (k.p.a. przewiduje w art. 40 § 2, że w przypadku ustanowienia kilku pełnomocników pisma doręcza się jednemu z nich, a co za tym idzie nie przewiduje – tak jak kc – możliwości doręczenia pisma kilku pełnomocnikom).
Kodeks cywilny przewiduje ponadto możliwość ustanowienia prokury oddziałowej, tj. ograniczonej wyłącznie do zakresu spraw wpisanych do rejestru oddziału przedsiębiorstwa. Dla organu administracji publicznej bardzo istotny jest nakaz zgłoszenia przez przedsiębiorcę do rejestru przedsiębiorców udzielenia i wygaśnięcia prokury (do sprawdzenia na stronie Ministerstwa Sprawiedliwości: ems.ms.gov.pl/).
Warto przy tym zwrócić uwagę na zapisy art. 205 § 1 i art. 373 § 1 ksh, wskazujące, że brak postanowień w umowie spółki z o.o. i SA, w której jest wieloosobowy zarząd, o sposobie reprezentowania spółki oznacza, że do składania oświadczeń w jej imieniu wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu albo jednego członka zarządu łącznie z prokurentem. Jednocześnie ksh dopuszcza (jako możliwość, a nie obligatoryjnie) doręczenie pism jednemu członkowi zarządu lub prokurentowi.
Co istotne, wniesienie podania do organu administracji publicznej przez prokurenta samoistnego, mimo reprezentowania spółki w sposób określony powyżej (przy mieszanym sposobie reprezentacji), nie oznacza, że zostało ono wniesione przez podmiot nieuprawniony.
Ograniczenie nałożone przez art. 205 § 1 i art. 373 § 1 ksh dotyczy bowiem jedynie członka zarządu, nakładając na niego obowiązek współdziałania z prokurentem, a nie prokurenta samoistnego, który może wobec organów administracji publicznej występować samodzielnie (patrz więcej wyrok NSA z 27 października 2009 r., II OSK 1690/08).
W konsekwencji jeżeli podanie w imieniu spółki wniósł członek zarządu łącznie z prokurentem, decyzja powinna zostać doręczona spółce, jeżeli zaś prokurent samoistny –powinna ona zostać doręczona temu prokurentowi.
