Rada gminy podjęła uchwałę w sprawie ustalenia na terenie gminy maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych – zarówno przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży. W uzasadnieniu projektu wskazano na przyczyny przyjęcia nowej regulacji, w tym nowelizację ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (DzU z 2023 r. poz. 2151; dalej: uwt). Podkreślono również potrzebę zapewnienia realizacji zasady równości wobec prawa oraz równowagi pomiędzy podmiotami już prowadzącymi działalność gospodarczą a tymi, które zamierzają ją dopiero rozpocząć. Jako kluczowy argument przywołano zmianę legislacyjną polegającą na wprowadzeniu limitu zezwoleń zamiast limitu punktów sprzedaży.
Prokurator uznał, że uzasadnienie projektu uchwały jest zbyt ogólne i zaskarżył ją do WSA. Sąd pierwszej instancji nie podzielił tego stanowiska, wobec czego prokurator wniósł skargę kasacyjną do NSA. W skardze zarzucił wyrokowi naruszenie prawa poprzez zaakceptowanie jako zgodnych z prawem § 1 i 2 uchwały określającej maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (art. 12 ust. 1 uwt), mimo że – zdaniem prokuratora – przepisy te zostały sformułowane arbitralnie, bez należytego uzasadnienia projektu, co narusza dyspozycję § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 zasad techniki prawodawczej oraz zasady demokratycznego państwa prawnego wynikające z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.
NSA oddalił skargę. W uzasadnieniu podkreślił, że polityka społeczna organów samorządu terytorialnego stanowi wyraz wizji porządku w określonych obszarach stosunków społecznych, uwarunkowanej miejscowymi obyczajami i sytuacją gospodarczą. Okoliczności te, motywując radę gminy do przyjęcia określonych rozwiązań prawodawczych, pozostają poza kognicją sądów administracyjnych. W granicach prawa mieści się bowiem wiele kombinacji treści prawa miejscowego oraz metod jego stosowania przez organy wykonawcze, a ich wybór pozostaje elementem autonomii gminy w kształtowaniu polityki przeciwdziałania alkoholizmowi.
Sąd wskazał, że determinantami tej polityki są m.in. lokalne obyczaje, realia rynkowe, zainteresowanie działalnością gospodarczą czy struktura rynku pracy. Jak akcentuje doktryna, ustawowa regulacja w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi ma służyć osiąganiu „pewnych stanów uważanych za pożądane”, w tym ograniczeniu spożycia napojów alkoholowych i zmianie jego struktury (R. Sawuła, Wychowanie w trzeźwości i przeciwdziałanie alkoholizmowi, Rzeszów 2003, s. 58–59). Tym wartościom rada gminy dała wyraz, wskazując w uzasadnieniu uchwały na konieczność dostosowania prawa miejscowego do nowelizacji ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz potrzebę zapewnienia prawidłowego funkcjonowania lokalnego rynku przedsiębiorców prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych.
NSA podkreślił, że uzasadnienie uchwały nie musi przybierać postaci obszernej analizy socjologicznej. Wystarczy, że rada kieruje się diagnozowanymi na bieżąco zagrożeniami, potrzebami i oczekiwaniami mieszkańców, a także własną oceną ładu moralnego w rozumieniu preambuły do ustawy o wychowaniu w trzeźwości – nawet jeżeli opiera się ona na urzędowej wiedzy poszczególnych radnych. W świetle tej ustawy rada gminy występuje bowiem jako organ kształtujący politykę ograniczania spożycia alkoholu zarówno poprzez ustalanie limitów zezwoleń lub punktów sprzedaży, jak i poprzez obejmowanie określonych obszarów zakazami sprzedaży, podawania i spożywania alkoholu (por. D. Lebowa, Gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych, Warszawa 2011, s. 12).
W rozpoznawanej sprawie NSA uznał, że rada gminy nie naruszyła wymogów prawidłowej legislacji wynikających z § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którymi projekt aktu prawa miejscowego powinien być zaopatrzony w uzasadnienie zawierające alternatywne sposoby osiągnięcia celu regulacji oraz wyjaśnienie potrzeby jej wprowadzenia.
