Dla radnych Prawo

„Nowe” uprawnienia kontrolne radnych

Maciej Kiełbus*

02.11.2019

Ustawa z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych wprowadziła szereg istotnych zmian do wszystkich trzech ustrojowych ustaw samorządowych. Zmiany te dotyczą uprawnień kontrolnych poszczególnych radnych. Okazuje się jednak, że w większości uprawnienia te nie są żadną nowością i także w dotychczasowym stanie prawnym radni mogli dotrzeć do szeregu interesujących dla nich informacji.

Wspomniane zagadnienie zostanie omówione na przykładzie ustawy o samorządzie gminnym. Poczynione uwagi należy odpowiednio odnieść do ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy o samorządzie województwa.

Nowa regulacja ustrojowa
Zgodnie z nowo dodanym art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. Projektodawcy nowych rozwiązań prawnych wprost podkreślali w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej, że celem tej regulacji jest nadanie „radnym uprawnienia kontrolnego w zakresie przedmiotowym podobnym posłom oraz senatorom, jednak ograniczone kompetencyjnie do jednostki samorządu terytorialnego, do której radny został wybrany”. Odwzorowanie w ustrojowych ustawach samorządowych rozwiązań obowiązujących od lat w ustawie o wykonywaniu mandatu posła i senatora umożliwia odpowiednie wykorzystanie w tym zakresie poglądów wyrażanych w doktrynie i orzecznictwie na temat indywidualnych uprawnień kontrolnych parlamentarzystów. Szczególnie pomocne w tym zakresie mogą okazać się opracowania Biura Analiz Sejmowych.

Konkurencyjność trybów
W konsekwencji nowelizacji ustrojowych ustaw samorządowych radni mogą korzystać równolegle z dwóch różnych trybów dostępu do informacji:
– trybu ogólnego regulowanego przede wszystkim przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej;
– trybu szczególnego regulowanego przepisami ustrojowych ustaw samorządowych.

 

”Ustrojowe ustawy samorządowe nie przewidują możliwości obciążenia radnego jakimikolwiek kosztami związanymi z przygotowaniem żądanych informacji, nawet wówczas, gdy wiązałoby się to z dodatkowymi kosztami po stronie podmiotu zobowiązanego.

 

Wybór jednego z tych trybów należy do radnego. Obowiązkiem podmiotu zobowiązanego do udzielenia radnemu informacji jest w pierwszej kolejności ustalić, w jakim trybie ma to nastąpić. W razie jakichkolwiek wątpliwości z tym związanych podmiot zobowiązany powinien wystąpić do wnioskodawcy z wezwaniem do jednoznacznego sprecyzowania trybu swojego działania. Wątpliwości tych nie może samodzielnie rozstrzygać podmiot zobowiązany.

Radny chcący pozyskać określone informacje powinien rozważnie wybrać tryb swojego działania. W szeregu przypadków lepszym i skuteczniejszym rozwiązaniem może okazać się skorzystanie z trybu ogólnego. W tym zakresie cała procedura regulowana jest odrębną ustawą przewidującą określone terminy na udostępnienie informacji, sposób odmowy udostępnienia, środki ochrony prawnej, w tym kontrolę sądowoadministracyjną, a nawet w określonych sytuacjach odpowiedzialność karną. Elementów tych nie reguluje ustrojowa ustawa samorządowa. Należy jednak zaznaczyć, iż na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej radny być może będzie musiał zmierzyć się z problematyką informacji przetworzonej czy też odpłatności za udostępnione informacje, co nie występuje na gruncie ustrojowych ustaw samorządowych. Jednocześnie ustrojowe ustawy samorządowe umożliwiają radnemu wstęp do określonych pomieszczeń oraz wglądu w działalność określonych jednostek organizacyjnych, co nie wynika – z niewielkimi wyjątkami – z ustawy o dostępie do informacji publicznej

Zakres podmiotowy
Podmiotem uprawnionym do uzyskania informacji na podstawie ustrojowych ustaw samorządowych jest każdy z radnych. Uprawnienia te mają charakter indywidualny i są niezależne od decyzji jakiegokolwiek organu danej jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności nie jest w tym zakresie wymagana uchwała organu stanowiącego. Istotnie odróżnia to indywidualne uprawnienia kontrolne od uprawnień kontrolnych komisji rady, w tym komisji rewizyjnej. Komisje te podlegają bowiem radzie i zobowiązane są do przedkładania jej planu swojej pracy. W konsekwencji to od decyzji organu stanowiącego zależy zakres czynności kontrolnych komisji.

Oczywiście indywidualne uprawnienia kontrolne związane są z wykonywaniem mandatu radnego. Dotyczą one zatem działalności jednostki samorządu terytorialnego, w której radny sprawuje swój mandat oraz jej szeroko rozumianych jednostek organizacyjnych. Uprawnienia te nie dotyczą innych jednostek samorządu terytorialnego oraz ich jednostek organizacyjnych, w tym spółek komunalnych. Dotyczy to także sytuacji, w których spółka z udziałem innej jednostki samorządu terytorialnego realizuje zadania na terenie gminy, w której radny sprawuje swój mandat. Przepis ten nie znajdzie zastosowania do członków zgromadzenia związku międzygminnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie wskazuje się, że do członków zgromadzenia nie stosuje się odpowiednio przepisów o radnych – z ustawy o samorządzie gminnym wynika jedynie obowiązek odpowiedniego stosowania do zgromadzenia związku przepisów o radzie gminy.

Odrębną kwestią pozostaje możliwość wykazania przez konkretną osobę, iż jest ona radnym danej gminy, a co za tym idzie posiada uprawnienie do pozyskania określonych informacji i wstępu do określonych pomieszczeń. Przepisy ustrojowych ustaw samorządowych nie przewidują możliwości wydania radnym legitymacji czy innego dokumentu potwierdzającego pełnienie przez nich mandatu radnego. Niewystarczającym dokumentem w tym zakresie może okazać się także zaświadczenie odpowiedniej komisji wyborczej o wyborze na radnego. Osoba wybrana może nie złożyć ślubowania, a tym samym nie objąć mandatu albo też utracić go później z innej przyczyny. Kwestia ta może okazać się szczególnie problematyczna w dużych jednostkach samorządu terytorialnego. Podmiotami zobowiązanymi do udzielenie informacji są:
– urząd gminy;
– spółki z udziałem gminy;
– spółki z udziałem gminnych osób prawnych;
– zakłady, przedsiębiorstwa i inne gminne jednostki organizacyjne.

Niestety przepisy te budzą uzasadnione wątpliwości, zwłaszcza gdy chodzi o spółki z udziałem gminy i innych gminnych osób prawnych (na marginesie należy zaznaczyć, że redakcja tego przepisu na nowo może ożywić dyskusję na temat zakresu podmiotowego zakazu określonego w art. 24f ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w którym wprost mowa jest jedynie o spółkach handlowych z udziałem gminnych osób prawnych z pominięciem spółek z udziałem gminy). Ustawodawca nie określa bowiem, o jaką wielkość udziałów chodzi. O ile wątpliwości nie dotyczą spółek ze 100-proc. udziałem danej jednostki samorządu terytorialnego, o tyle w pozostałych przypadkach wątpliwości są uzasadnione. W praktyce najbardziej problematyczne będzie stosowanie tego przepisu do spółek z mniejszościowym udziałem podmiotów samorządowych, w których większość udziałów posiada podmiot prywatny. Ostateczne przesądzenie tego problemu wymagać będzie pogłębionej analizy o charakterze systemowym i celowościowym. Do podmiotów zobowiązanych nie można natomiast zaliczyć związków międzygminnych czy też spółek prawa handlowego z udziałem tych związków.

Procedura udzielania informacji
Przepis ustrojowych ustaw samorządowych – w przeciwieństwie do ustawy o dostępie do informacji publicznej – nie przewidują żadnych przepisów proceduralnych związanych z udostępnianiem informacji radnym. Należy w związku z tym przyjąć, iż powinno to nastąpić bez zbędnej zwłoki – tak szybko, jak jest to możliwe, biorąc pod uwagę normalne funkcjonowanie danej jednostki organizacyjnej, jej możliwości oraz zakres wniosku radnego. Nie sposób bowiem przyjąć, iż realizacja wniosków radnych mogłaby znacząco negatywnie wpłynąć na realizację innych zadań przez poszczególne jednostki organizacyjne.

Terminów w tym zakresie nie mogą określać żadne akty o charakterze wewnętrznym, w tym zarządzenia wójta. Ustawa nie przewiduje bowiem w tym zakresie kompetencji do określania tego typu terminów. Przepisy nie odnoszą się także do formy wniosku radnego o udostępnienie informacji. Należy przyjąć, iż rozwiązania w tym zakresie nie mogą być bardziej sformalizowane aniżeli w trybie ogólnym. Skoro zatem na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej wniosek może być złożony mailowo, pisemnie lub ustnie analogiczne formy należy dopuścić na gruncie ustrojowych ustaw samorządowych.

Wybór formy udostępnienia żądanych informacji zależy od wnioskodawcy. Gdyby okazało się jednak, że żądana forma jest niemożliwa do realizacji, podmiot zobowiązany winien wskazać inną formę, w której dane informacje mogą zostać udostępnione. Ustrojowe ustawy samorządowe nie przewidują możliwości obciążenia radnego jakimikolwiek kosztami związanymi z przygotowaniem żądanych informacji, nawet wówczas gdy wiązałoby się to z dodatkowymi kosztami po stronie podmiotu zobowiązanego.

Ograniczenia ustawowe
Ustrojowe ustawy samorządowe – podobnie jak ustawa o dostępie do informacji publicznej – przewidują wyraźne ograniczenia związane z nowymi uprawnieniami radnych. Po pierwsze, prawo radnego do uzyskania informacji nie może naruszać dóbr osobistych innych osób. Zgodnie z kodeksem cywilnym dobra osobiste człowieka, w szczególności zdrowie, wolność, cześć, swoboda sumienia, nazwisko lub pseudonim, wizerunek, tajemnica korespondencji, nietykalność mieszkania, twórczość naukowa, artystyczna, wynalazcza i racjonalizatorska, pozostają pod ochroną prawa cywilnego niezależnie od ochrony przewidzianej w innych przepisach.

Drugie ograniczenie wynika z przepisów dotyczących tajemnic prawnie chronionych. Radni nie uzyskali w tym zakresie uprzywilejowanego dostępu do tego typu informacji. W konsekwencji przykładowo ochrona danych osobowych, tajemnica skarbowa czy inne tajemnice prawnie chronione będą uzasadniały odmowę udostępnienia radnym wnioskowanych informacji. Nic nie stoi jednak na przeszkodzie, aby radny wnioskował o przedłożenie mu informacji zbiorczych dotyczących danego zagadnienia (np. o określonych kategoriach spraw, z którymi wiąże się tajemnica skarbowa).

Tryb odwoławczy?
Ustrojowe ustawy samorządowe nie przewidują także trybu odwoławczego na wypadek odmowy udostępnienia radnemu wnioskowanej informacji. W takiej sytuacji radny może zawsze skorzystać z postępowania skargowego regulowanego przepisami Działu VIII KPA. Duża, bardziej skomplikowana wydaje się być odpowiedź na pytanie, czy w takiej sytuacji radnemu przysługuje możliwość wniesienia skargi do sądu. Nie ulega w tym kontekście wątpliwości, że ewentualna odmowa udostępnienia informacji nie przybiera formy decyzji administracyjnej lub postanowienia – do wydania tego typu aktu brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych. Należy jednakże pamiętać, że sądy administracyjne właściwe są także w sprawach skarg na inne niż decyzje lub postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w KPA, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Biorąc pod uwagę dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczących tej kategorii spraw, nie można wykluczyć, iż zostaną do niej zaliczone odmowy udostępnienia radnym informacji. To z kolei oznaczałoby, że sądy administracyjne są także właściwe w sprawach dotyczących bezczynności w zakresie udostępnienia radnym informacji.

Zapytania i interpelacje radnych
Odrębnym sposobem pozyskiwania przez radnych informacji jest składanie do organu wykonawczego zapytań i interpelacji. Taka możliwość od wielu lat istniała w wielu jednostkach samorządu terytorialnego na podstawie regulacji statutowych. Obecnie kwestie te regulują wszystkie trzy ustrojowe ustawy samorządowe, co należy uznać za kolejny przejaw nadregulacji w prawie samorządowym.

Zgodnie ze znowelizowanymi przepisami w sprawach dotyczących gminy radni mogą kierować interpelacje i zapytania do wójta. Interpelacja dotyczy spraw o istotnym znaczeniu dla gminy. Interpelacja powinna zawierać krótkie przedstawienie stanu faktycznego będącego jej przedmiotem oraz wynikające z niej pytania. Zapytania składa się w sprawach aktualnych problemów gminy, a także w celu uzyskania informacji o konkretnym stanie faktycznym. Co istotne, interpelacje i zapytania składane są na piśmie do przewodniczącego rady, który przekazuje je niezwłocznie wójtowi. Wójt, lub osoba przez niego wyznaczona, jest zobowiązany udzielić odpowiedzi na piśmie nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania interpelacji lub zapytania. Treść interpelacji i zapytań oraz udzielonych odpowiedzi podawana jest do publicznej wiadomości poprzez niezwłoczną publikację w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej gminy oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty.

Z powyższych przepisów wprost wynika, że ustawodawca w żaden sposób nie zróżnicował trybu udzielania odpowiedzi na złożone zapytania i interpelacje, w tym nie zróżnicował trybu udzielenia na nie odpowiedzi. W tym kontekście wątpliwości budzić może wprowadzenie dwóch różnych form aktywności radnych, które różnią się w tak niewielkim stopniu. Istotną nowością ustawową w analizowanym zakresie jest wprowadzenie obligatoryjnego trybu pisemnego, który wyklucza możliwość składania zapytań i interpelacji w formie ustnej. W konsekwencji uregulowania takiego trybu przez ustawodawcę, nie można wprowadzić innej regulacji w statucie danej jednostki samorządu terytorialnego. Zgłoszenie ustnej interpelacji lub zapytania na sesji nie obliguje organu wykonawczego do udzielenia odpowiedzi, tak samo jak ustna odpowiedź na sesji nie zwalnia z obowiązku udzielenia odpowiedzi pisemnej.

Jednocześnie za sprzeczne z ustrojowymi ustawami samorządowymi należy uznać dopuszczanie na sesji innych form pozyskania przez radnych informacji wpisujących się w zakres ustawowy zapytań i interpelacji, nazwanych przez daną radę (radnych) w inny sposób. W konsekwencji pytania w sprawach różnych czy pytania w sprawach bieżących – jeśli mieszczą się w ustawowym zakresie zapytań lub interpelacji – powinny być rozpatrywane w trybie zgodnym ze znowelizowanymi przepisami ustawy ustrojowej. Należy również pamiętać o konieczności publikacji treści interpelacji i zapytań oraz udzielonych odpowiedzi równolegle do publicznej wiadomości poprzez niezwłoczną publikację w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej gminy, oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty. Tym samym niewystarczające jest udostępnienie tych materiałów jedynie na BIP lub stronie internetowej. W kontekście innego sposobu zwyczajowo przyjętego należy pamiętać o osobach nieposiadających własnego komputera lub dostępu do internetu.

*partner współkierujący Działem Prawa Administracyjnego Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, redaktor naczelny czasopisma PRAWO DLA SAMORZĄDU