Rozmowy Wspólnoty

Nowa ustawa musi uwzględnić standaryzację usług i nowe wskaźniki zamożności

Każde zadanie przekazywane samorządom trzeba wycenić. Jeśli mamy zapewnić jednakowy poziom usług komunalnych mieszkańcom całej Polski, to trzeba te usługi wystandaryzować. I na wykonanie przez samorządy takiego standardu powinny być zapewnione adekwatne środki finansowe. Klasycznym przykładem jest oświata – mówi Krzysztof Iwaniuk, przewodniczący ZGW RP, wójt gminy Terespol.

W ostatnich latach mamy nieustający protest organizacji samorządowych z powodu spadku dochodów budżetowych, tymczasem – jak podaje rząd i niezależni eksperci – w latach 2016–2021 dochody budżetów samorządowych wzrosły o 40 punktów procentowych. W samym 2021 r. samorządy wypracowały rekordową nadwyżkę. Skąd bierze się taka postawa organizacji?
To dobre pytanie w kontekście informacji o pogłębiającym się zróżnicowaniu samorządów. Średnia dochodów JST może wychodzi nieźle, ale każda gmina jest osobnym podmiotem. Dysproporcje w sytuacji finansowej pogłębiają się od chwili wejścia Polski do Unii, a tzw. zrównoważony rozwój, jaki deklarują rządzący, jest fikcją. Kiedy weźmiemy gminę ze stumilionowym budżetem i dwie z budżetami po 20 milionów, to średnia wychodzi dobrze, ale te małe gminy, zwykle odległe od centrów we wszelkich strategiach rozwoju regionalnego, otrzymują już etykietę zmarginalizowanych. Tę nierównowagę widać bardzo dobrze szczególnie teraz, kiedy rosną ceny paliw, energii, gdy okazuje się, że niejedna gmina będzie musiała ograniczyć wykonywanie swoich zadań – prowadzenie szkół, przedszkoli, żłobków, przestrzegać wysokości płac minimalnych itd. – ze względu na brak pieniędzy. Po prostu, uśrednianie nie może precyzyjnie określać kondycji poszczególnych jednostek. Dlatego uważam, że jest pilna potrzeba stworzenia nowej ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, która rozwierające się nożyce rozwojowe zatrzyma.
Prace nad nową ustawą trzeba zacząć natychmiast, bo ten proces zabierze sporo czasu, a zwlekać już nie można. Koniecznie musi w niej znaleźć się kategoryzacja gmin, bo realne dochody z poszczególnych danin, dla różnych typów jednostek, są bardzo zróżnicowane. Metropolie i większe miasta stoją na stanowisku, że wystarczy podnieść udziały w podatku PIT, ale większości jednostek wiejskich, szczególnie tych najsłabszych, to rozwiązanie nie przyniesie wystarczającej ulgi. Po prostu, nie ma tam zbyt wielu płatników tego podatku. Na dodatek właśnie w większości gmin wiejskich, gdzie płace są o wiele niższe niż w większych ośrodkach, wyłączenie dużej liczby płatników z racji podwyższenia kwoty wolnej oraz obniżenie stawki do 12 proc. spowoduje zanik dochodów z tego źródła.

Zdaje sobie pan sprawę, że jest problem z wiarygodnością takich opinii, bo samorządy protestowały już, gdy tylko w 2020 r. rząd zwolnił z podatku PIT młodych płatników do 26. roku życia. Czas pokazał, że wbrew tym opiniom dochody podatkowe samorządów wzrosły.
W pewnym sensie jest to prawda, ale – powtarzam – trzeba pamiętać, że sytuacja metropolii i niektórych gmin z wianuszka wielkich metropolii jest pod tym względem zupełnie inna niż typowych gmin wiejskich. W niektórych gminach wianuszkowych w ciągu dekady liczba mieszkańców może się podwoić, podczas gdy na prowincji panuje trend odwrotny – wyludnienie. W efekcie w tych prowincjonalnych gminach dochód liczony na mieszkańca rośnie, ale w praktyce jest to nieprawda, bo ten sam dochód dzielony jest na mniejszą liczbę mieszkańców. Z tego płynie wniosek, że zamiast dochodu per capita trzeba nam zupełnie nowych wskaźników odzwierciedlających zamożność gmin. W Związku Gmin Wiejskich RP mówimy, że w nowej ustawie koniecznie trzeba uwzględnić także gęstość zaludnienia.

Jakie inne elementy powinien uwzględniać taki projekt?
Uważamy, że każde zadanie przekazywane samorządom trzeba wycenić. Jeśli bowiem mamy zapewnić jednakowy poziom usług komunalnych mieszkańcom całej Polski, to trzeba te usługi wystandaryzować. I na wykonanie przez samorządy takiego standardu usługi powinny być zapewnione adekwatne środki finansowe. Klasycznym przykładem jest tu oświata. Algorytm, według którego wyliczana jest subwencja oświatowa, ma pewnie kilkadziesiąt zmiennych, ale przecież dodanie nowych wag nie zmieni faktu, że środki przeznaczone w budżecie na ten cel po prostu są za małe. Dlatego wiele samorządów ma problemy z oświatą, bo do przyznanej subwencji musi dokładać ogromne środki ograniczając finansowanie innych zadań. Na dodatek sztywne prawo oświatowe powoduje problemy z zapewnieniem odpowiedniego poziomu nauczania w małych szkółkach w wyludniających się miejscowościach. Tych szkół nie można wbrew woli kuratorium zlikwidować, a samorządom trudno zatrudnić w nich wykwalifikowanych nauczycieli, bo nie ma chętnych do pracy w takich warunkach. Jeszcze większy problem jest z przedszkolami. W wielu gminach nie ma ich w ogóle, są tylko oddziały przedszkolne w szkołach, bo gmin nie stać na prowadzenie placówek przedszkolnych. A w XXI wieku to powinien być standard.
Od dawna mówimy, że jest proste rozwiązanie tych problemów, funkcjonuje ono w Niemczech, we Francji i innych krajach europejskich. Tam wynagrodzenia nauczycieli płaci państwo, zaś gminy radzą sobie z problemami inwestycyjnymi, organizacyjnymi i technicznymi. W Polsce do takiego modelu, w którym państwo odpowiada za wynagrodzenia, dodałbym też płace personelu administracyjnego i obsługi szkół.

Widzę tu pewien problem, bo o ile w samorządach wiejskich pomysł na przejęcie płac nauczycieli przez państwo zyskuje wielu zwolenników, to w miastach jest tendencja odwrotna. Związek Miast Polskich oraz Unia Metropolii wręcz stoją na stanowisku, że samorządy i szkoły winny cieszyć się niemal całkowitą autonomią, vide debata wokół lex Czarnek.
Podczas posiedzenia w Kowalu wszystkie związki uzgodniły pozytywne stanowisko w tej sprawie, później rzeczywiście nasze drogi nieco się rozjechały. Warto jednak przypomnieć, że minister Czarnek obejmując urząd zadeklarował w wywiadzie dla „Rzeczpospolitej”, że chce doprowadzić do sytuacji, w której będzie jednoznacznie wiadomo, za co płaci rząd, a za co samorząd. Dlatego uważam, że skoro minister ustala płace nauczycieli, to powinien je przejąć. Tym niemniej nie rozumiem postawy miast, bo przecież od czasów reformy Handkego stale oprotestowujemy wysokość środków przeznaczanych przez budżet państwa na subwencję oświatową oraz zasady jej podziału. Być może wynika to z faktu, że miasta mają odpowiednio wysokie dochody budżetowe i mają z czego do płac nauczycieli dokładać. Z pewnością standaryzacja usług oświatowych pokaże, gdzie realizuje się sam standard, a gdzie oferuje się usługi ekstra. Po prostu, nie da się porównać sytuacji takich gmin, jak moja czy jeszcze biedniejszych, z sytuacją Warszawy, Krakowa, Poznania czy Gdańska, bo nadwyżka w małych gminach kwotowo często odpowiada temu, ile duże miasta wydają na światełka bożonarodzeniowe. Dlatego kategoryzacja gmin, standaryzacja usług i nowe miary zamożności, jak np. gęstość zaludnienia, są niezbędne w nowej ustawie o dochodach JST.

Podczas uroczystości jubileuszowych w Terespolu wiceminister Sebastian Skuza powiedział, że „w ostatnich latach samorządy w stopniu wcześniej niespotykanym zostały wzmocnione inwestycyjnie. W szczególności z dużą nawiązką wykonany został postulat bonu inwestycyjnego dla gmin wiejskich, wcześniej w formie Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych, a obecnie Funduszu Inwestycji Strategicznych”. Zauważyłem, że wtedy skinieniem głowy potwierdził pan jego opinię, a równocześnie ZGW RP obiema rękami podpisuje się pod stanowiskami organizacji samorządowych o antysamorządowej polityce rządu. Czy nie widzi pan w tym sprzeczności?
Nie. Obszary wiejskie zamieszkuje 38 proc. ludności kraju, gdy do tego doliczymy małe miasteczka mające nie lepszą sytuację niż gminy wiejskie, to mówimy o ponad połowie populacji Polaków. Jeśli więc budżet centralny przeznacza na obszary wiejskie około 10 proc., a w programach regionalnych – np. lubelskim RPO – jest to 12,8 proc. budżetu programu, to w sposób oczywisty gminy wiejskie musiały zostać w tyle z dostępem mieszkańców do podstawowej infrastruktury komunalnej. Więc kiedy mówi się o rozwoju samorządów, dla obszarów wiejskich oznacza to jedynie doganianie standardu usług komunalnych i odrabianie zapóźnień cywilizacyjnych. W przypadku dróg lokalnych ponad 50 proc. wymaga odbudowy lub generalnego remontu, z odbioru ścieków do systemów zbiorowych korzysta nieco ponad 30 proc. mieszkańców, w jednej trzeciej gmin nie ma przedszkoli, są jedynie oddziały przedszkolne, nie mówię już o żłobkach, których brak powoduje, że w pięciu wschodnich województwach Polski połowa kobiet nigdy nie pracowała zawodowo, bo musiały wychowywać dzieci w domu, ponadto jedna trzecia gmin nie ma dostępu do komunikacji publicznej, jeśli więc w tej sytuacji zabraknie dodatkowych instrumentów wsparcia, to za 20 lat trzeba będzie prowadzić programy zaludniania połowy obszaru Polski. Dlatego chodziliśmy od ministra do ministra, aby stworzyć program podobny do SAPARD-u, programu przedakcesyjnego dedykowanego obszarom wiejskich i małym miastom. Apelowaliśmy zwłaszcza o wsparcie gmin najsłabszych, aby nie załamały się w nich programy inwestycyjne i aby co najmniej 1 mln zł na inwestycje w każdej z nich dało się wygospodarować. Takie programy się pojawiły, to o nich mówił minister Skuza, lecz nie dla obszarów wiejskich, a dla wszystkich samorządów. A ja nadal uważam, że nie da się skonstruować programu dla wszystkich samorządów w Polsce, bo każda z kategorii ma zupełnie inne problemy. Widać to wyraźnie po nierównomiernym rozkładzie nakładów na ogólnopolskie zadania z zakresu ochrony powietrza czy w programie „Mój prąd”. Nie może być naszej zgody na to, że w jednych miejscach powstają „pomniki demokracji” w postaci stadionów, muzeów sztuki nowoczesnej, lotnisk bez samolotów, a gdzie indziej nie ma podstawowego wyposażenia w infrastrukturę niezbędną do normalnego życia.

Walka o nową ustawę o dochodach JST jest głównym celem, jaki stawia sobie Związek Gmin Wiejskich RP. Jakie inne zadania figurują w waszej agendzie?
Po pierwsze, chcemy osiągnąć złagodzenie wymogów przyjętych w Programie Inwestycji Strategicznych, bo gwałtownie rosnąca inflacja powoduje, że często wartość robót przetargowych znacząco przekracza wartość kosztorysów inwestorskich. Dlatego bez zmiany wymagań wiele projektów nie będzie mogło być zrealizowanych przez gminy, a przecież na inwestycjach zależy obu stronom – i gminom, i rządowi. Po drugie, chcemy, aby szybko zmieniono przepisy ustawy o ochronie ludności cywilnej. W mojej ocenie i ocenie kolegów z zarządu ZGW RP, Polska jest zupełnie nieprzygotowana do sytuacji nadzwyczajnych, w tym takiej, jaką obserwujemy na Ukrainie. W tym zakresie samorządy realizują zadanie zlecone, ale na jego wykonanie nie mają żadnych środków. A wystarczy tylko wyłączyć prąd, by ludność została bez łączności, bez wody, bez pieniędzy, bo banki nie mają rezerw gotówkowych, bez paliwa, bo stacje paliw nie dysponują agregatami prądotwórczymi, bez zaopatrzenia w żywność, bo lokalne magazyny i stodoły są puste itd. Kiedy parę lat temu wichura powaliła lasy na Pomorzu, trzeba było helikopterami dostarczać paliwo do pił łańcuchowych, aby mogły być oczyszczane drogi dojazdowe do miejscowości. Wprawdzie paliwo było na miejscu, ale na stacjach nie działały dystrybutory. To była tylko trąba powietrzna, strach pomyśleć, co by się stało, gdyby przydarzyła się nam wojna jak na Ukrainie. Na ostatnim posiedzeniu Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, które odbyło się w Kancelarii Premiera, prezentowany był projekt takiej ustawy, ale ona w ogóle nie przewidywała sytuacji konfliktu zbrojnego takiego, jak na Ukrainie. To musimy pilnie zmienić i przygotować zasoby oraz procedury na tę okoliczność. Dość długo traktowaliśmy sprawy bezpieczeństwa po macoszemu.

Warto poświecić chwilę niezwykle ważnemu problemowi, jakim dla gminy i dla Polski jest kolejowy port przeładunkowy w Małaszewiczach. Miał on związek z planowanym przez Chiny „nowym jedwabnym szlakiem”. Czy jest szansa na rozwój infrastruktury?
Jest już gotowy projekt przygotowany przez spółkę Cargotor, również z naszym udziałem. „Port Małaszewicze” wymaga ogromnej modernizacji, bo jego infrastruktura jest mocno zdekapitalizowana. Ten port to 200 km torów na powierzchni 300 ha, oprócz tego liczne obiekty i biznesy w jego otoczeniu. Zbudowany został w połowie XX wieku, ale w technologii o wiele wcześniejszej. Był przystosowany głównie do transportu towarów masowych, podczas gdy dzisiaj większość frachtu stanowią kontenery i dostosowanie do nowych warunków przewozowych jest głównym wyzwaniem podczas modernizacji. Chińczycy są stale zainteresowani zwiększeniem przepustowości Małaszewicz. Na wszystkich chińskich mapach Eurazji ten obiekt jest lepiej widoczny niż wielkie europejskie miasta. Co więcej, zależy im na unijnym „jednym okienku”, aby to w Małaszewiczach załatwiali wszelkie formalności wjazdowe i celne do UE. Chodzi im o to, aby nie płacić cła w Berlinie, co uważają za utrudnienie i stratę czasu, tylko tu, gdzie towary przekraczają granicę i są odprawiane dalej. W tej sprawie gościłem w Terespolu wiele chińskich delegacji na wysokim szczeblu, był u nas nawet wiceminister handlu Japonii, bo także towary z Kraju Kwitnącej Wiśni bywają transportowane koleją przez kontynent euroazjatycki. Sami Chińczycy zadeklarowali, że co dwa lata będą podwajać liczbę kontenerów wysyłanych tą drogą. Jest to wielka szansa rozwoju dla Polski i dla jej najbiedniejszego regionu. To miejsce generuje bardzo istotne przychody do budżetu państwa z tytułu podatku VAT i pobranego cła. Warto przypomnieć, że szlak kolejowy E20 łączący Berlin i Moskwę już w pierwszych postanowieniach UE był wskazany do modernizacji 120 km/h dla transportów towarowych i 160 km/h dla osobowych. Także port przeładunkowy w Małaszewiczach miał być finansowany ze środków UE, jednak z jakichś powodów UE wstrzymała to finansowanie. Obecnie trwają starania o sfinansowanie ze środków krajowych. Jest przygotowany projekt ustawy, według którego modernizacja Małaszewicz ma kosztować trochę ponad 3 mld zł. To zaledwie jedna siódma rocznych wpływów do budżetu, dlatego apeluję do ministra infrastruktury o jak najszybsze zapewnienie tych środków.