Wnioskiem z 25 maja 2012 r. wójt (dalej zwany „skarżącym” lub „wnioskodawcą”) wystąpił do wojewody o potwierdzenia nabycia z mocy prawa, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (DzU nr 133 poz. 872, z późn. zm.) własności nieruchomości, jako zajętej pod drogę publiczną. Właścicielami tej nieruchomości na 31 grudnia 1998 r. byli małżonkowie A. i S.M., a ich prawo ujawnione zostało w dziale II prowadzonej dla nieruchomości księgi wieczystej. Wedle wnioskodawcy, droga zaliczona została do kategorii dróg publicznych (lokalnych miejskich) uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej z marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, gdzie wymieniona była jako ulica X. Obecna jej nazwa nadana została uchwałą Miejskiej Rady Narodowej z grudnia 1986 r. w sprawie nadania nazw ulic.
Wojewoda, działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, decyzją z czerwca 2016 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa 1 stycznia 1999 r. przez gminę własności nieruchomości jako zajętej pod drogę publiczną. Odwołanie od tej decyzji złożył wójt, a sprawa ostatecznie trafiła do NSA.
Drogi przechodzące na własność gminy w 1999 r.
NSA przypomniał, że mając na uwadze, że dla rozpatrzenia wniosku złożonego w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. decydujący był stan faktyczny i prawny istniejący 31 grudnia 1998 r., rozważania należy rozpocząć od obowiązującego w tej dacie stanu prawnego, który zawierał regulacje dotyczące dróg publicznych. Przepis art. 73 ust. 1 ww. ustawy przewidywał, że nieruchomości pozostające w 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Aby zatem nieruchomość z mocy prawa stała się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego musiały zostać spełnione łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, po drugie – nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i po trzecie – była zajęta pod drogę publiczną. Ta ostatnia przesłanka w rozpoznawanej sprawie stała się kwestią sporną.
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. sformułowanie „nieruchomości zajęte pod drogi publiczne” oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Należy przy tym wyjaśnić, że ustawa z 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. Regulacje dotyczące dróg publicznych zawarte są natomiast w ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (DzU nr 14 poz. 60, z późn. zm.).
Drogi publiczne
W świetle tych regulacji, według stanu prawnego obowiązującego 31 grudnia 1998 r., zgodnie z art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Jednocześnie ustawodawca podzielił drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej na cztery kategorie dróg: krajowe, wojewódzkie, gminne oraz lokalne miejskie i zakładowe (art. 2 ust. 1 pkt 1–4). Ponadto ustawa w precyzyjny sposób określa także tryb zaliczenia drogi do określonej kategorii. Zaliczenie do kategorii drogi krajowej następowało w drodze uchwały Rady Ministrów na wniosek Ministra Komunikacji, przedłożony w porozumieniu z Ministrami Administracji i Gospodarki Przestrzennej oraz Obrony Narodowej i po zasięgnięciu opinii właściwych wojewódzkich rad narodowych (art. 5 ust. 2). Z kolei zaliczenie do kategorii dróg wojewódzkich – z zastrzeżeniem art. 10 ust. 3 – następowało w drodze rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Administracji i Gospodarki Przestrzennej po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego (art. 7 ust. 2). Natomiast zaliczenie drogi do kategorii dróg zakładowych następowało w drodze uchwały właściwej rady narodowej stopnia podstawowego, podjętej na wniosek lub po zasięgnięciu opinii jednostek gospodarki uspołecznionej i innych jednostek organizacyjnych korzystających z tych dróg (art. 8 ust. 2). Wymaga także podkreślenia, że uchwały rad narodowych w sprawie zaliczenia dróg do poszczególnych kategorii podlegały ogłoszeniu w wojewódzkich dziennikach urzędowych (art. 9). Jak zatem wynika z przedstawionych regulacji, dla uzyskania statusu drogi publicznej niezbędne było zaliczenie jej do określonej kategorii w sposób określony w ustawie o drogach publicznych.
Zdaniem skarżącej gminy, ulica Y nabyła status drogi publicznej w 1987 r. na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej z marca 1987 r., bowiem jest częścią starej ulicy X. Z tym stanowiskiem nie zgodził się sąd I instancji wskazując, że w dacie podejmowania uchwały droga stanowiąca obecnie ul. Y funkcjonowała już pod tą nazwą, albowiem uzyskała ją na mocy uchwały Miejskiej Rady Narodowej z grudnia 1986 r., która weszła w życie z dniem podjęcia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rację ma sąd I instancji, że skoro ul. Y miała być objęta uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z marca 1987 r., to powinna być w niej wymieniona pod nazwą „ul. Y”, którą nadano jej w 1986 r. a zatem rok wcześniej. Z uwagi na powyższe nie sposób przyjąć, jak oczekuje tego skarżąca kasacyjnie, że w uchwale z 1987 r. ujęto ul. Y opisując ją nieadekwatną nazwą własną.
Spełnienia przesłanki nie można opierać na podejrzeniu czy domyśle
Słusznie zauważył sąd I instancji, że publiczny charakter drogi nie może się opierać na domniemanej woli nadania jej takiego statusu. Tym samym właściwie w sprawie oceniono, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia na gruncie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Dalsze prowadzenie postępowania wyjaśniającego – jak domagała się tego skarżąca kasacyjnie – byłoby zbędne. Jak już wyjaśniono, za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną uważa się nieruchomość, na której urządzono drogę, a która następnie zaliczona została do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. W tej sprawie nie zostało wykazane, że ul. Y na dzień 31 grudnia 1998 r. uzyskała status drogi publicznej w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają twierdzenia skarżącej gminy, że powstała niezgodność stanu faktycznego ze stanem określonym w uchwale z 1987 r. ze względu na brak szybkiego przepływu danych w czasie, w którym była ona podjęta. Te okoliczności nie mogą mieć w sprawie decydującego znaczenia, gdyż dla uzyskania statusu drogi publicznej niezbędne było zaliczenie jej do określonej kategorii w sposób określony w ustawie o drogach publicznych. Z kolei przesłanką niezbędną do uwzględnienia wniosku złożonego na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. jest wymóg, by nieruchomość zajęta była pod drogę publiczną. Nie można tej przesłanki opierać na podejrzeniu, domyśle czy założeniu – uznał NSA. Myli się zatem skarżąca kasacyjnie wskazując, że to powinnością organu było wyjaśnienie, jaką ulicę miał na myśli organ wydający uchwałę z 1987 r.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 2710/19
