Zdaniem wielu finanse samorządów znalazły się w kryzysie. W niniejszej rozmowie za źrenicę oka w badaniu tego zjawiska posłuży 3.5 tys. miasteczko Kowal na Kujawach, którym od 1991 roku kieruje burmistrz Eugeniusz Gołembiewski.
Czy opinia o pogarszającej się sytuacji finansowej samorządów jest prawdziwa?
Od kilku lat notujemy systematyczny wzrost naszych budżetów, co było wielokrotnie akcentowane zwłaszcza przez przedstawicieli rządu w trakcie ostatniej kampanii wyborczej. Mało kto jednak mówił, że nasze dochody wzrosły przede wszystkim w wyniku przekazania samorządom nowych zadań, takich jak świadczenia rodzinne, przychody z gospodarki odpadami, a zwłaszcza programów 500+ i 300+. To sprawia wrażenie, że mamy do dyspozycji więcej pieniędzy, ale niestety, to nie są pieniądze samorządu, tylko dotacje na realizację konkretnych celów polityki państwa. Na budżety samorządowe trzeba patrzeć z właściwej perspektywy. Ich dochody, zwłaszcza w gminach, składają się z trzech części. Pierwsza to dotacje na realizację zadań rządowych. Dla gospodarki samorządowej nie mają znaczenia, bo te pieniądze trzeba co do złotówki wydać na ściśle określony cel – jesteśmy tu tylko kasjerem. Druga część to subwencja na oświatę, do której z roku na rok musimy coraz więcej dokładać. Dla gospodarki jednostek samorządowych naprawdę liczy się tylko trzecia część, czyli własne dochody podatkowe i udziały w PIT i CIT oraz subwencja wyrównawcza. Ja to nazywam wskaźnikiem G+S, gdzie G to dochody własne, a S – subwencja wyrównawcza z tytułu niskich dochodów. System finansowania JST jest tak skonstruowany, że subwencję wyrównawczą otrzymuje ok. 2150 gmin na 2477 istniejących w Polsce. Dopiero wskaźnik G plus S przemnożony przez liczbę mieszkańców pokazuje realne możliwości finansowe. W przypadku Kowala jest to ok. 5,5 mln zł, przy budżecie wynoszącym ok. 16,5 mln zł.
Czy rosną dochody także w tej trzeciej części?
Rosną, szczególnie za sprawą PIT, bo w gospodarce mamy okres prosperity. W dużo mniejszym stopniu dotyczy to także podatku od nieruchomości. Dochody z PIT byłyby dużo wyższe, gdyby nie obniżenie w 2006 r. głosami PiS i PO podatku dochodowego dla osób najbogatszych i średnio zarabiających. Jako Gołembiewski ucieszyłem się z niższego podatku, ale jako burmistrz niekoniecznie, bo wiem, jakie straty z tego tytułu poniosły samorządy. W skali roku do naszych budżetów trafia ok. 10 mld zł mniej. Mamy do czynienia ze wzrostem dochodów JST, ale nie za sprawą polityków, tylko dobrze funkcjonującej gospodarki. Trzeba jednocześnie zauważyć, że w tym samym czasie, w obszarze zadań samorządowych, następuje silny wzrost kosztów. Wszystkich kosztów.
Co pana zdaniem bardziej wpływa na sytuację finansową JST: niedoszacowanie zadań zleconych i finansowanych z subwencji oświatowej, niewystarczające tempo wzrostu dochodów własnych, czy uwarunkowany zmianami na rynku wzrost kosztów?
I jedno, i drugie, i trzecie. Z niedoszacowaniem zadań finansowanych z dotacji na zadania zlecone i z subwencji oświatowej mamy do czynienia właściwie od zawsze. Z tym, że w ostatnich dwóch latach dużo kosztują reformy pani minister Zalewskiej – miały być bezkosztowe i może takie są dla budżetu państwa, ale nie dla samorządów. Mało się o tym mówi, ale bardzo kosztowne okazało się odstąpienie od reformy sześciolatków. U mnie, w Kowalu, 6-latek w szkole to 9 tys. zł subwencji, jednak kiedy ten sam 6-latek zostaje w przedszkolu, otrzymuję na niego subwencję w wysokości tylko 4 tys. zł. Łatwo policzyć, że jeśli w każdym roczniku mam po 50 dzieci, to strata wynosi 250 tys. zł. W tym roku doszła pomoc psychologiczno-pedagogiczna i konieczność zatrudnienia logopedy, co daje kolejne 150 tys. zł. Do tego trzeba dodać niedoszacowanie płac nauczycieli. Jeszcze w 2015 r. z subwencji oświatowej byłem w stanie pokryć wszystkie koszty bieżące funkcjonowania oświaty, w ubiegłym roku trzeba było dołożyć 300 tys. zł, w tym – aż 800 tys. zł.
Aby zrozumieć wymowę tych kwot, trzeba je odnieść do wielkości budżetu Kowala i subwencji oświatowej, jaką otrzymuje.
Subwencja jest taka sama jak przed 10 laty i wynosi 3,5 mln zł. Przy dochodach własnych, liczonych wraz z subwencją wyrównawczą, wynoszących 5,5 mln zł, kwota 800 tys. zł dopłaty do utrzymania oświaty ma ogromne znaczenie dla naszych finansów. Gwoli prawdy trzeba dodać, że na koszty oświaty negatywny wpływ mają też procesy demograficzne – uczniów ubywa, a MEN nie chce określić, jaki powinien być standard wielkości oddziału. W Kowalu mamy zoptymalizowane koszty funkcjonowania oświaty – w jednym kompleksie budynków funkcjonuje przedszkole, szkoła podstawowa oraz powiatowe liceum ogólnokształcące. Nie mamy już na czym oszczędzać. Dlatego różnica między dostępnymi środkami a potrzebami oświaty to dla takiego samorządu jak Kowal najpoważniejszy problem.
W gospodarce obserwujemy szybkie tempo wzrostu wynagrodzeń. Jak to się przekłada na oczekiwania płacowe pracowników urzędu, sfery gospodarki komunalnej, pracowników oświaty i kultury?
Jest tak, jak w całej Polsce. Ludzie chcą więcej zarabiać i trudno im się dziwić. Sytuacja na rynku pracy w Kowalu jest dziś daleko lepsza od tej sprzed paru lat. Praktycznie nie mam już petentów oczekujących pomocy w znalezieniu zatrudnienia. Ci, którzy mogli pracować w ramach robót publicznych i prac interwencyjnych odeszli, a ci co zostali, mają zdecydowanie wyższe wymagania płacowe. Oczywiście, że chciałbym podwyższyć płace pracownikom, ale nie mam na to środków. Sam z tego powodu od 10 lat utrzymywałem swoje wynagrodzenie na poziomie obniżonym do tego stopnia, że wprowadzona przez rząd gilotyna płacowa mnie nie dotknęła. Uważam, że niedługo we wszystkich samorządach pojawi się problem, ludzie zaczną nam z urzędów uciekać, bo płace na poziomie 3–4 tys. zł brutto nie są satysfakcjonujące.
Musi być korelacja między polityką fiskalną samorządu a mechanizmem wyrównawczym. Jeśli ktoś nie ma odwagi pobierać podatków od swoich mieszkańców, to niech nie wyciąga ręki po subwencję wyrównawczą. Jeśli ktoś stosuje populistyczne chwyty, powinien ponosić tego konsekwencje.
Innym niekorzystnym zjawiskiem jest wzrost kosztów inwestycji oraz zakupów.
To prawda, w centrum naszego miasteczka z udziałem dotacji unijnej pozwoliliśmy sobie na luksus wyłożenia rynku i kilku uliczek cegłą klinkierową. W 2016 r. za 1 mkw. płaciliśmy około 220 zł brutto. W 2017 r. unieważniliśmy cztery przetargi, bo cena za każdym razem szła w górę i sięgała 500 zł za 1 mkw . Widać, że wykonawcy starają się wykorzystać koniunkturę i żądają często dużo więcej, niż robota jest warta. Inwestycji kubaturowych ostatnio nie wykonywaliśmy, ale uporządkowaliśmy gospodarkę wodno-ściekową, zainwestowaliśmy w drogi, parkingi i chodniki oraz w zieleń w przestrzeni publicznej. W efekcie praktycznie 100 proc. kowalan mieszka przy drogach utwardzonych asfaltem, kostką brukową lub cegłą klinkierową oraz jest przyłączonych do kanalizacji sanitarnej. W ostatnim czasie zaczyna nas finansowo przygniatać inny problem. To ceny energii, które drastycznie wzrosły. Miasto Kowal jest liderem grupy zakupowej energii dla Włocławka i całego powiatu włocławskiego. W połowie 2017 roku za 1 MWh uzyskaliśmy cenę poniżej 250 zł brutto, teraz unieważniliśmy trzy przetargi, bo cena wzrosła o 90 proc. W przyszłym roku spowoduje to dla naszego budżetu wydatki większe o 200 tys. zł. Martwi mnie, że rząd mówi o rekompensatach dla gospodarstw domowych, ale nie dla samorządów. A przecież na wzroście cen rząd zarabia, bo wraz z ceną rosną dochody z VAT.
Sądzi pan, że rząd nie chce dostrzec problemów samorządów?
Wydaje mi się, że po tamtej stronie brakuje rzetelnej wiedzy, a czasem i zainteresowania. Ponieważ zobowiązania samorządów zaliczane są do długu finansów publicznych, to za rządów PO, gdy dług publiczny zbliżał się do konstytucyjnego progu ostrożnościowego, minister finansów Jacek Rostowski spotkał się z nami – z tego co pamiętam, po raz pierwszy i ostatni – ale nie po to, by nam pomóc, ale by założyć samorządom kaganiec utrudniający zadłużanie się. Wiceminister finansów Hanna Majszczyk wiele razy powtarzała w odpowiedzi na postulat zwiększenia dochodów JST, że samorządom nie są potrzebne dodatkowe pieniądze, skoro mają 4 mld zł zaniechanych dochodów z tytułu odstąpienia od poboru lub obniżania ustawowych stawek podatków lokalnych. Nie chciała wziąć pod uwagę, że w wielu przypadkach ustawowe stawki są irracjonalne i dlatego małe samorządy nie mogą ich stosować. Przykłady? Zgodnie z prawem podatek od garaży wynosi 0 zł, jeśli są to garaże blaszane, natomiast od garaży w budynkach mieszkalnych – 79 gr za 1 mkw., a od pozostałych garaży wyniesionych ponad poziom gruntu – 7,90 zł za 1 mkw. Irracjonalnie wygląda też sytuacja z tzw. gruntami pozostałymi – obowiązuje jednakowa stawka za plac w Warszawie i za podwórko w Kowalu. Taki sam podatek trzeba płacić za willę o powierzchni 300 mkw., jak za dziesięć razy mniejszy budynek gospodarczy. To absurd, ale tego decydenci nie chcą widzieć. Nie chcą też w ocenie sytuacji finansowej samorządów brać pod uwagę nadwyżki operacyjnej netto, uwzględniającej zobowiązania z tytułu zaciągniętych pożyczek i kredytów, a biorą nadwyżkę operacyjną brutto. A różnica między nadwyżką brutto i netto jest przecież bardzo duża.
Zaraz, zaraz. Przecież skoro to wy zaciągnęliście zobowiązania na rozwój swoich gmin, trudno się ministerstwu dziwić, że nie chce brać na siebie skutków waszych decyzji.
Zgodziłbym się z tezą, że samorządy muszą ponosić odpowiedzialność za skutki podejmowanych przez siebie decyzji, ale z wyłączeniem konsekwencji decyzji rządowych dotyczących np. reformy oświaty, czy gigantycznego wzrostu cen energii elektrycznej. Sytuacja finansowa poszczególnych JST jest różna. Za niedopuszczalne uważam mierzenie naszego potencjału ekonomicznego wielkością nadwyżek operacyjnych w postaci ubruttowionej, a także wymuszanie przeznaczania coraz większej części dochodów własnych na zadania wyznaczane przez rząd.
Jeszcze jeden problem, jaki w redakcji zauważamy, to postępujące usztywnianie wydatków budżetowych w wyniku zmian prawnych. W konsekwencji zmniejsza elastyczność kształtowania budżetu.
Oczywiście. Nie mogę pracownikowi MOPS-u powierzyć zadań z pieczy zastępczej, bo nie pozwalają na to przepisy. Stanowią one, że na 2 tys. mieszkańców ma być jeden pracownik socjalny, bez uwzględnienia poziomu bezrobocia. Pod tym względem w gminach nie jest dobrze, a w powiatach jest jeszcze gorzej.
Jak samorządy mogą się bronić przed tymi zagrożeniami, co mogą zrobić same, a co powinien zrobić rząd?
Po pierwsze, trzeba doprowadzić do tego, aby obie strony miały taki sam obraz rzeczywistości, bo rząd widzi swoje, a samorząd swoje. Trzeba postawić właściwą diagnozę, a następnie poszukać kompromisowych rozwiązań. Na ostatnim posiedzeniu strony samorządowej Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu postawiłem wniosek, aby zwołać kongres jednostek samorządu terytorialnego poświęcony finansom. Trzeba brać pod uwagę nie tylko optymistyczne scenariusze, ale także uwzględniać możliwość spadku koniunktury gospodarczej, wzrostu inflacji oraz mniejszego wsparcia inwestycji samorządowych z budżetu Unii Europejskiej.
Czy jest chęć do takiego wysiłku po obu stronach?
Odnoszę wrażenie, że ministerstwo pod kierownictwem pani Czerwińskiej przynajmniej chętnie słucha. Cenię sobie tę empatię, chęć zrozumienia, są one większe niż kiedyś, gdy nikt nie chciał z nami rozmawiać. Po drugie, trwają prace nad systemem korekcyjnym ważnym dla ponad 2 tysięcy samorządów. Moim zdaniem nie ma wyjścia i trzeba też przyjrzeć się systemowi podatków i opłat lokalnych. Nie jestem zwolennikiem podatku katastralnego, bo nie będzie dla niego poparcia, za to uważam, że należy urealnić irracjonalnie ustawione stawki. Cieszę się, że po kilku latach moich uporczywych starań została wprowadzona sprawozdawczość dotycząca nieruchomości we wszystkich gminach w Polsce, z podziałem na poszczególne rodzaje. W oparciu o zebrane dane będzie można rozpocząć debatę na temat zmian w podatkach lokalnych.
W tej dyskusji ministerstwo ma silne argumenty przeciwko samorządom: proszę zobaczyć, ile gmin w ogóle zrezygnowało z poboru podatków! Są też takie, które mają za dużo pieniędzy, wręcz ich nie szanują – za chwilę co drugie miasto w Polsce będzie miało darmową komunikację publiczną. Więc po co im pieniądze?
To oczywiście nie jest w porządku i tak nie powinno być. Absolutnie musi być korelacja między polityką fiskalną danego samorządu a mechanizmem wyrównawczym. Jeśli ktoś nie ma odwagi pobierać podatków od swoich mieszkańców, to niech nie wyciąga ręki po subwencję wyrównawczą. Jeśli ktoś stosuje populistyczne chwyty, powinien ponosić tego konsekwencje.
