W 2021 r. PINB stwierdził istnienie budynku gospodarczego, wzniesionego około 10 lat wcześniej bez wymaganego pozwolenia. Wezwał inwestorkę E.J. do legalizacji obiektu, wskazując pełny katalog dokumentów (m.in. zaświadczenie o zgodności z planem lub decyzją o warunkach zabudowy, dokumenty z art. 33 ust. 2 prawa budowlanego, projekt techniczny) i pouczył o opłacie legalizacyjnej. Dokumentów nie złożono, a wniosek inwestorki o zawieszenie postępowania z powodu sprawy o zniesienie współwłasności (sporny budynek został wzniesiony przez dwóch współwłaścicieli) został oddalony – postępowanie cywilne nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a organ może zakończyć sprawę niezależnie od jego wyniku.
Po sygnalizowanej przez Dolnośląski Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego (DWINB) konieczności odczekania na rozwój sprawy cywilnej i kolejnych monitach do sądu, wobec dalszego braku legalizacji, PINB wydał nakaz rozbiórki. DWINB uznał to rozstrzygnięcie za prawidłowe.
E.J. wniosła do WSA skargę, zarzucając naruszenie art. 7 kpa i art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ponieważ sprawcami samowoli mieli być obaj współwłaściciele (wspólna inwestycja sprzed lat), a nakaz powinien zostać skierowany do nich łącznie. Skarżąca wskazała także na konflikty ze współwłaścicielem i utrudnianie legalizacji.
WSA we Wrocławiu uchylił decyzję DWINB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w Oleśnicy nakazującą rozbiórkę obiektu wzniesionego bez pozwolenia. U podstaw rozstrzygnięcia legło naruszenie prawa materialnego i procesowego mające wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Choć decyzja o rozbiórce wydawana na podstawie art. 49e pkt 3 prawa budowlanego ma charakter związany, organy muszą prawidłowo ustalić adresata nakazu zgodnie z art. 52 ust. 1 prawa budowlanego. Tymczasem nakaz skierowano wyłącznie do jednej współwłaścicielki/inwestorki, bez wyjaśnienia, dlaczego pominięto drugiego współwłaściciela, oraz bez wykazania, że wyłączny adresat dysponuje uprawnieniami faktycznymi i prawnymi pozwalającymi wykonać rozbiórkę. Materiał dowodowy nie rozstrzygał, kto był inwestorem i jak kształtowały się relacje współwłasności (w tym korzystanie quoad usum), a na rozprawie drugi współwłaściciel przyznał udział w finansowaniu i budowie obiektu.
Sąd wyjaśnił, że ustalenie samowoli budowlanej polegającej na wzniesieniu obiektu bez pozwolenia łączy się z określeniem adresata (adresatów) rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 48 prawa budowlanego, a w konsekwencji art. 49e tej ustawy. Zgodnie z art. 52 ust. 1, obowiązki w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w rozdziale (w tym także tych opartych na art. 48 i art. 49e), nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.
W orzecznictwie przyjmuje się, że kolejność podmiotów wskazanych w tym przepisie nie jest przypadkowa, a nakaz rozbiórki samowoli budowlanej należy kierować w pierwszej kolejności do inwestora. Jak zasadnie wskazuje NSA w wyroku z 23 lipca 2009 r. (sygn. II OSK 1234/08), pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 prawa budowlanego oznacza w istocie sprawcę samowoli. W pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora – sprawcy. W pewnych okolicznościach nakaz może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt, w szczególności, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt bez zgody właściciela nieruchomości. Podobnie NSA w wyroku z 14 lutego 2017 r. (sygn. II OSK 1291/15) wskazuje, że art. 52 wymienia – jako podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu – alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Konstrukcja przepisu w postaci alternatywy pozwala wnioskować, że tylko w pewnych sytuacjach zobowiązany do likwidacji samowoli będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości – w szczególności, gdy inwestor wybudował obiekt bez wiedzy i zgody właściciela.
Reasumując, wybór adresata decyzji w reżimie art. 48 i art. 49e prawa budowlanego wymaga indywidualnej oceny okoliczności, przy uwzględnieniu, że co do zasady nakaz kieruje się do inwestora (sprawcy samowoli), a w razie współwłasności – co do zasady do wszystkich współwłaścicieli, chyba że ustalono, że samowolę zrealizował i włada sporną częścią tylko jeden z nich. Brak takich ustaleń narusza art. 52 ust. 1 w zw. z art. 49e pkt 3 prawa budowlanego oraz standard postępowania dowodowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa), jak również wymogi uzasadnienia (art. 107 § 3 kpa, zasada przekonywania z art. 11 kpa).
Wyrok WSA we Wrocławiu z 30 września 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 459/25
