Prawo

Milczące załatwienie sprawy w okresie stanu zagrożenia epidemicznego

Wiele środowisk apeluje o ustawowe zawieszenie terminów w toku postępowań sądowych i administracyjnych. Nie zapominajmy jednak o terminach zawitych prawa materialnego – one również biegną, a w odróżnieniu od terminów procesowych nie ma możliwości ich przywrócenia – pisze mec. Lech Gniady, z kancelarii Peter Nielsen & Partners Law Office.

Rozporządzeniem z 13 marca 2020 r. Minister Zdrowia wprowadził na obszarze całego kraju stan zagrożenia epidemicznego. Podstawą prawną do wprowadzenia tego stanu jest art. 46 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 z późn. zmianami).

W okresie objętym rozporządzeniem (od 15 marca 2020 do odwołania) wprowadzono szereg szczególnych zasad postepowania m.in. ograniczono przemieszczanie się pasażerów z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej, nałożono na osoby powracające do kraju szereg obowiązków administracyjnoprawnych, wprowadzono ograniczenia w funkcjonowaniu określonych instytucji i zakładów pracy.

Niemniej jednak ani wspomniane rozporządzenie o wprowadzeniu stanu zagrożenia epidemicznego ani też wcześniejsza ustawa z 2 marca 2020 o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – nie zawierają przepisów, które odnosiłyby się do biegu terminów określonych w przepisach prawa (w tym prawa administracyjnego). Przy tym przepisy prawa administracyjnego zawierają zarówno normy zobowiązujące administrację publiczną do dokonywania czynności w określonych terminach jak i nakładające takie obowiązki na strony postepowania – najczęściej pod rygorem ujemnych dla strony skutków.

W tym zakresie funkcjonują w polskim systemie prawnym dwie kategorie terminów, Po pierwsze zwrócić trzeba uwagę na terminy proceduralne wyznaczane zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Terminy te wywołują określone skutki prawne w toku danego postępowania. Przykładowo upływ terminu do wniesienia odwołania powoduje, że decyzja organu I instancji staje się ostateczna.

Co istotne, Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje szczególne sytuacje, w których strona może wnosić o przywrócenie terminu do dokonania danej czynności. Należy uznać, że w przypadku jeżeli stan zagrożenia epidemicznego spowoduje dla strony faktyczną niemożność dokonania danej czynności (np. z uwagi na kwarantannę), termin na dokonanie czynności powinien zostać przywrócony zgodnie z art. 58 k.p.a. Przepis ten bowiem stanowi, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy.

Nieco inna sytuacja będzie jednak miała miejsce w odniesieniu do terminów, które są wyznaczane w odniesieniu do działania administracji publicznej. W KPA nie ma niestety przepisu, który przewidywałby automatyczne zawieszenie postepowań administracyjnych w przypadku siły wyższej. Takie przepisy znajdują się tymczasem w innych ustawach proceduralnych – chociażby w kodeksie postepowania cywilnego. Art. 173 ww. ustawy stanowi, że postepowanie ulega zawieszeniu z mocy prawa w razie zaprzestania czynności przez sąd wskutek siły wyższej.

W braku takich ogólnych norm dotyczących zawieszenia postępowania z mocy prawa może pojawić się wątpliwość – w szczególności na tle wprowadzonych w 2017 r. przepisów rozdziału 8a kodeksu postępowania administracyjnego o milczącym załatwieniu sprawy administracyjnej.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje jednak pogląd, że milczące załatwienie sprawy administracyjnej nie ma póki co zastosowania, ponieważ ustawodawca nie wprowadził żadnych przepisów szczególnych, które odsyłałyby do stosowania Rozdziału 8a w zakresie konkretnych spraw administracyjnych [Szersza argumentacja w tym zakresie została zawarta w publikacji pt. „Milczące załatwienie sprawy administracyjnej oraz jego skutki cywilnoprawne” wydanej nakładem wydawnictwa Municipium].

Na szczególną uwagę w tym zakresie zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 941/18  z dnia 19 marca 2019 r. W obrębie tego wyroku NSA wskazywał, że „w świetle art. 122a § 1 k.p.a., który otwiera drogę do stosowania instytucji milczącego załatwienia sprawy, sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Zatem, tryb określony w rozdziale 8a k.p.a. znajdzie zastosowanie dopiero wówczas, gdy ustawodawca w przepisach prawa materialnego zamieści wyraźne odesłanie do omawianej regulacji prawnej. Tymczasem, w art. 54 pr. bud. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy jak i obecnie brak takiego odesłania. Brak jest więc przesłanek do stosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów rozdziału 8a k.p.a.

Przynajmniej obecnie, wydaje się więc, że stan zagrożenia epidemicznego – nie powinien wiązać się z ryzykiem nadużycia kodeksowej regulacji „milczącego załatwienia sprawy administracyjnej”. Skoro bowiem przepisy te mają charakter wyłącznie ramowy i póki co nie stosuje się ich w konkretnych sprawach administracyjnych, to nie ma obecnie ryzyka ich instrumentalnego wykorzystywania.  

Rzeczywistym problemem są jednak tzw. terminy prawa materialnego – a więc te terminy, które zostały zawarte w ustawach materialnoprawnych takich jak np. prawo budowlane, prawo wodne itp. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą terminy takie mają charakter terminów zawitych prawa materialnego. Oznacza to, że terminy takie są niezawieszalne a także nie istnieje możliwość ich przywrócenia. Ich upływ powoduje powstanie skutków prawnych z mocy prawa – bez konieczności ingerencji administracji publicznej.

Przykładem takiego terminu jest 21-dniowy termin na zgłoszenie sprzeciwu przez administrację architektoniczno-budowlaną wobec zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego np. w postaci budowy budynku jednorodzinnego (art. 30 ust. 5 ustawy prawo budowlane). Upływ wspomnianego okresu powoduje, że organ administracji traci możliwość do skutecznego wniesienia sprzeciwu a strona postępowania (inwestor) nabywa prawo do realizacji przedsięwzięcia objętego zgłoszeniem.

W odniesieniu do tych terminów najczęściej nie ma możliwości zawieszenia ich biegu. W niektórych przypadkach jak np. we wspomnianym przykładzie prawa budowlanego istnieje możliwość przerwania biegu terminu na skutek wezwania inwestora do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia. Jednakże ustawodawca nie przewidział ogólnej możliwości wstrzymania terminów z uwagi na działanie siły wyższej i zaprzestania funkcjonowania administracji publicznej.

Jeżeli działania administracji publicznej będą w najbliższym czasie ograniczone, to konieczne jest wprowadzenie normy prawnej, która wprowadzałaby mechanizm zawieszenia postępowań oraz biegu terminów materialnoprawnych – z mocy prawa w przypadku wstrzymania działania administracji publicznej z uwagi na działanie siły wyższej. Bez wspomnianej ingerencji ustawodawcy może się okazać, że będzie dochodziło do nadużyć w szczególności w tych przypadkach, w których dany organ administracji będzie miał ograniczone zasoby kadrowe (np. z uwagi na kwarantannę).  

 

W sprzedaży książka „Milczące załatwienie sprawy administracyjnej oraz jego skutki cywilnoprawne”.

 

 

 

 

TAGI: kodeks postepowania administracyjnego, Kodeks Postępowania Cywilnego, Administracja,