Rozwój demokracji lokalnej oraz nowoczesnych technologii, w tym internetu, otwiera nowe możliwości partycypacji mieszkańców w pracach organów samorządu terytorialnego. Niemniej jednak powoduje to także powstawanie szeregu nowych wątpliwości związanych z prawami mieszkańców podczas sesji i komisji rady. Mowa m.in. o rejestracji dźwięku i obrazu podczas posiedzeń oraz o udostępnianiu tego materiału w internecie, a także o transmisji obrad „na żywo”.
Jednocześnie dla wielu osób wciąż aktualne pozostają inne, bardziej tradycyjne pytania, dotyczące m.in. zabierania na sesji głosu przez mieszkańców czy też utajniania obrad. Istotne jest również to, w którym miejscu zaczynają, a gdzie kończą się prawa osoby sprawującej funkcję publiczną (wójta, członka zarządu powiatu lub województwa, radnego) do ochrony swojego wizerunku.
Prawo dostępu do informacji publicznej
Prawo do informacji stanowi we współczesnym świecie jedną z najistotniejszych podstaw funkcjonowania wszystkich demokratycznych państw. Jego istota, tj. prawo obywateli do dostępu do informacji o działaniach władzy publicznej, w szczególności tej pochodzącej z bezpośrednich wyborów, jest zawsze niezmienna. Warto jednak podkreślić, że mimo to procedura regulująca tę materię może się różnić w zależności od tego, o jakim rodzaju informacji mówimy.
Podstawową regulacją z tego zakresu w polskim systemie prawnym jest art. 61 Konstytucji RP. Zgodnie z tą normą obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.
Wskazana norma w sposób oczywisty dotyczy także organów samorządu terytorialnego. W przypadku gmin regulacją doprecyzowującą przepisy konstytucyjne jest art. 11b ustawy o samorządzie gminnym. Ustawodawca określił, że działalność gminy jest jawna, co obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. W kwestii określenia zasad dostępu do dokumentów ustawa odsyła do gminnego statutu.
Należy podkreślić, że zasady dostępu do dokumentów, które mają być określone w statucie, nie mogą ograniczać go do poszczególnych informacji albo odmiennie ustalać dostęp do tych informacji niż przepisy rangi konstytucyjnej i ustawowej. Poprzez „zasady dostępu do dokumentów” należy rozumieć wyłącznie kwestie techniczne, wynikające ze specyfiki organizacji pracy w danym urzędzie. Dotyczy to choćby określenia godzin, w których dokumenty będą dostępne do przeglądania.
Analogiczną regulację zawierają inne ustawy samorządowe, tj. ustawa o samorządzie powiatowym (art. 8a ustawy) oraz ustawa o samorządzie województwa (art. 15a ustawy). Określają one prawo do informacji dokładnie w taki sam sposób, jak ustawa o samorządzie gminnym i w tym samym zakresie odsyłają do statutów odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego.
Z kolei pełną definicję ustawowego terminu „prawo dostępu do informacji publicznej” określa art. 3 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym obejmuje ono:
· bezwzględne prawo do uzyskania informacji publicznej w formie prostej, tzn. takiej informacji, która nie wymaga od organu przeprowadzenia szczegółowych analiz czy zestawień (wyrok NSA z 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05),
· prawo do uzyskania informacji przetworzonej (tj. takiej, która wymaga od organu przeprowadzenia szczegółowych analiz czy zestawień informacji prostych) w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego,
· prawo wglądu do dokumentów urzędowych
· prawo dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z bezpośrednich wyborów.
Tak jak słusznie podkreśla Z. Laskowski, powyższe oznacza, że prawo dostępu do informacji, w tym prawo do wstępu na posiedzenia rady lub sejmiku czy wglądu do dokumentów urzędowych, obejmuje nie tylko mieszkańca danej gminy, powiatu lub województwa, ale każdego obywatela bez względu na miejsce zamieszkania.
Zgodnie z przywoływanym wyżej art. 11b ustawy o samorządzie gminnym (a także analogicznie z odpowiednim przepisem ustawy powiatowej i wojewódzkiej), wszelkie ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustawy (a więc np. nie samoistnie z prawa miejscowego uchwalanego przez radę). Art. 61 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że takie ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.
Rejestracja dźwięku i obrazu na sesji rady
Oznacza to, że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje nie tylko możliwość wglądu do dokumentów, ale także prawo do rejestracji dźwięku lub obrazu podczas posiedzenia rady bądź komisji. Wskazuje na to wprost przepis rangi konstytucyjnej.
Powoduje to powstawanie pytań o kolizję między prawem do ochrony swojego wizerunku przez funkcjonariuszy publicznych, w tym przypadku wójta, radnego czy członka zarządu powiatu lub województwa, a prawem obywatela do rejestrowania obrad.
Ochrona wizerunku osoby fizycznej jest przedmiotem regulacji m.in. kodeksu cywilnego oraz ustawy z 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych. W kontekście dostępu do informacji wspomina o nim ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 5 ust. 2 wskazując, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Na gruncie prawa nie ma żadnych wątpliwości, że wizerunek to jedno z chronionych dóbr osobistych człowieka. Oczywiste jest także, że radny lub wójt, tak samo jak każdy obywatel, korzysta z ochrony swojego wizerunku na gruncie wskazanych przepisów.
Niemniej jednak, jak wskazuje przywołany wyżej art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ograniczenia te nie dotyczą informacji o osobach pełniących funkcje publiczne i mających związek z ich pełnieniem. Konieczność funkcjonowania tej regulacji w systemie prawa jest bezdyskusyjna – bez niej istotne konstytucyjne prawa obywateli mogłyby w praktyce okazać się fikcją. Wójt, radny czy członek zarządu powiatu lub województwa, podejmując się pełnienia funkcji publicznej muszą zaakceptować związane z tym ograniczenia.
Oznacza to, że każdy obywatel ma prawo do rejestracji dźwięku lub obrazu podczas sesji rady lub posiedzenia komisji, a następnie rozpowszechniać tak uzyskany materiał, np. w internecie. Radni nie mogą tego zakazać pod pretekstem ochrony ich wizerunku. Potwierdził to m.in. WSA w Łodzi w orzeczeniu z 9 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 89/08. Przedmiotem badanej sprawy była uchwała rady gminy, która zakazała obywatelowi rejestracji dźwięku i obrazu podczas obrad. WSA oczywiście potwierdził prawo obywatela do nagrywania posiedzeń stwierdzając, że „pod pojęciem szeroko rozumianego prawa do informacji należy rozumieć także prawo obywatela do rejestracji obrazu z obrad kolegialnych organów władzy pochodzących z powszechnych wyborów” oraz że „prawo do informacji o działalności władz jest ważnym elementem życia publicznego i kontroli opinii publicznej nad działalnością organów i władz. Jest ono nierozerwalnie związane z zasadą jawności życia publicznego”.
Oczywiście w pełni dopuszczalne w statutach są przepisy porządkowe, nakazujące publiczności oraz mediom zajęcia wyznaczonych miejsc, tak aby sprawnie móc przeprowadzić obrady. Nie mogą one jednak w praktyce uniemożliwiać obserwowania posiedzeń bądź rejestrowania dźwięku lub obrazu.
Utajnienie posiedzenia rady lub komisji
Zasada jawności pracy kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z bezpośredniego wyboru jest kluczowa dla systemu demokratycznego. Nie ma ona jednak bezwzględnego charakteru. Zgodnie z tym, co opisałem wyżej, art. 11b ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że wszelkie ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z przepisu rangi ustawowej, zaś art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wskazuje, że takie ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.
Niemniej jednak, jak wskazuje NSA w orzeczeniu z 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02, prawo do informacji jest zasadą, a wyjątki od niego powinny być interpretowane ściśle.
Wskazane wyżej ograniczenia zasady jawności dookreśla wspominany już art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oprócz opisanych już przeze mnie ograniczeń ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, w art. 5 ust. 1 ustawy odwołano się w tej materii także do przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.
W przypadku terminu „informacje niejawne” ustawodawca ma na myśli informacje objęte klauzulą tajności, których wyróżniamy cztery – zastrzeżone, poufne, tajne oraz ściśle tajne. Aby uzyskać do nich dostęp, konieczne jest spełnienie ustawowych wymogów dla zapewnienia ochrony tych informacji przed ujawnieniem, co stwierdza się w postępowaniu sprawdzającym prowadzonym przez odpowiednie służby. Oznacza to, że zdecydowana większość radnych najprawdopodobniej nie ma do nich dostępu oraz że nie dotyczą one sfer, którymi zajmuje się samorząd terytorialny.
Z kolei termin „tajemnice ustawowo chronione” może się odnosić m.in. do tajemnic służbowych lub zawodowych (np. tajemnicy lekarskiej czy adwokackiej).
W przypadku wystąpienia sytuacji, w ramach których podczas sesji rady lub posiedzenia komisji mogłoby dojść do ujawnienia tajemnicy ustawowo chronionej lub wystąpienia przesłanki ograniczenia jawności ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, wówczas obrady nie tylko powinny, ale wręcz muszą zostać utajnione. Należy jednak podkreślić, że utajnienie obrad musi dotyczyć wyłącznie punktu, w którym te informacje będą omawiane, a nie całego posiedzenia. Jak wskazuje art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ograniczenie jawności nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz sytuacji, kiedy to osoba fizyczna lub przedsiębiorca dobrowolnie zezwolą na ujawnienie chronionych informacji dotyczących jego prywatności lub tajemnicy przedsiębiorstwa.
Zabieranie głosu przez mieszkańców
Tak jak wskazałem wyżej, zarówno z norm rangi konstytucyjnej, jak i ustawowej wynika prawo każdego obywatela (niekoniecznie mieszkańca obszaru danej jednostki samorządu terytorialnego) do wstępu na posiedzenia rady bądź komisji. W tym kontekście istotnym pytaniem jest, czy prawo wstępu na posiedzenia obejmuje także prawo do zabierania głosu przez osobę, która nie wykonuje mandatu radnego.
Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz analogicznych przepisów dwóch pozostałych samorządowych ustaw ustrojowych, zadaniem przewodniczącego jest organizacja prac rady oraz prowadzenie jej obrad. W doktrynie podkreśla się, że przewodniczący posiada wyłączne prawo do uzasadnionego udzielenia bądź odmowy udzielenia głosu komukolwiek, niezależnie od tego, czy wykonuje mandat radnego w danej jednostce, czy też nie. Musi oczywiście w tym zakresie przestrzegać ograniczeń nałożonych przez statut.
Niemniej jednak art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie może być podstawą do wprowadzenia w statucie generalnego zakazu wypowiadania się przez osoby niebędące radnymi. Statut powinien określać zasady, których muszą się trzymać mieszkańcy chcący zabrać głos na sesji. W praktyce panuje duża różnorodność w tym zakresie między poszczególnymi jednostkami samorządu terytorialnego.
Przykładem liberalnego podejścia do tego zagadnienia jest gmina Podkowa Leśna. W statucie gminy znajdziemy przepisy, na podstawie których mieszkańcy mają prawo uczestniczyć w posiedzeniach komisji, zabierać głos i składać wnioski (oczywiście bez prawa głosowania) oraz zabierać głos na posiedzeniu rady w odpowiednim punkcie. Statut nie wymaga w tym miejscu od mieszkańca wcześniejszego informowania przewodniczącego o zamiarze wystąpienia. Z kolei w § 16 statutu gminy znajdziemy prawo „radnych i mieszkańców” do składania zapytań i wniosków.
W mojej ocenie tak daleko idące uprzywilejowanie mieszkańców na sesji ma swoje uzasadnienie, zważywszy na to, że to mieszkańcy, a nie wyłącznie radni, stanowią wspólnotę samorządową. Jednak w praktyce przy tak liberalnych przepisach podczas posiedzenia możemy mieć do czynienia z oczywistymi trudnościami w przeprowadzeniu obrad.
Z tego powodu znacznie bardziej odpowiadają mi uregulowania przyjęte w statucie powiatu piaseczyńskiego. Zgodnie z § 23 statutu powiatu, przewodniczący może (a więc nie musi) udzielać głosu osobom niebędącym radnymi, o ile nie później niż na dwa dni przed sesją pisemnie zgłosiły przewodniczącemu temat swojego wystąpienia. Takie rozwiązanie sprawia, że przewodniczący ma pole manewru do sprawdzenia, czy temat wystąpienia mieszkańca jest istotny dla wspólnoty samorządowej powiatu. W przypadku uznania, że mamy do czynienia np. z tematem niezwiązanym z zadaniami powiatu, przewodniczący ma na gruncie statutu możliwość odmówienia dopuszczenia takiej osoby do głosu.
Uczestnictwo parlamentarzysty w pracy rady
Odrębnym zagadnieniem jest branie udziału w posiedzeniu rady lub sejmiku przez posła na Sejm RP bądź senatora RP. W art. 22 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora przyznano parlamentarzystom prawo do uczestniczenia w sesjach sejmików oraz rad gmin i powiatów właściwych dla okręgu wyborczego, z którego dany poseł lub senator został wybrany albo właściwych ze względu na siedzibę biura posła. Ustawa wskazuje, że warunki do realizacji tych praw parlamentarzysty odpowiedzialny jest dany przewodniczący rady bądź sejmiku.
Oznacza to, że na gruncie obowiązujących przepisów rada nie posiada analogicznej jak w przypadku obywateli niebędących parlamentarzystami swobody w określaniu zasad udziału posła lub senatora w swoich posiedzeniach.
Niemniej jednak nie należy tego przepisu rozumieć tak, że parlamentarzysta ma bezwzględne prawo do zabierania głosu na sesji, nawet bez zgody przewodniczącego. Pamiętajmy, że to do przewodniczącego należy organizowanie pracy rady i udzielanie głosu osobom uczestniczącym w posiedzeniu.
Uważam, że ustawowy zwrot „poseł ma prawo uczestniczyć w sesjach sejmików województw, rad powiatów i rad gmin” należy rozumieć w ten sposób, że przewodniczący powinien zapewnić parlamentarzyście możliwość zabierania głosu w posiedzeniu oraz składania wniosków na takich samych zasadach, jak radni, jednak oczywiście bez prawa do głosowania czy samoistnego zabierania głosu bez zgody przewodniczącego.
*wiceprzewodniczący rady powiatu piaseczyńskiego
