Dla radnych Prawo

Kiedy wójt może wydawać przepisy porządkowe?

Mateusz Górski

25.06.2020

W przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt w formie zarządzenia. Jakie przesłanki muszą zostać spełnione, aby zarządzenie nie naruszało przepisów o samorządzie gminnym?

Rada miasta uchwaliła, że wobec nieprzedstawienia jej do zatwierdzenia zarządzenia w sprawie ustalenia miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w żłobku traci ono moc. Sprawą zajął się wojewoda i uznał, że w obecnej sytuacji epidemiologicznej nie występuje takie zagrożenie dóbr podlegających ochronie, któremu przeciwdziałać będzie wydanie przez burmistrza przepisów określających wysokość opłat za pobyt dziecka w żłobku w okresie zawieszenia działalności (zamknięcia) tej placówki. Wprowadzone w postaci przepisów porządkowych zarządzenie dotyczące wysokości opłat nie dotyczyło zachowań, które bezpośrednio zagrażają ustawowo chronionym dobrom. Wydanie tego zarządzenia nie było zatem niezbędne w rozumieniu art. 40 ust. 3 usg.

Organ nadzoru wyjaśnił, że na podstawie powołanych przepisów rada może zatwierdzić zarządzenie burmistrza lub, jak to miało miejsce w tym przypadku, ustalić termin utraty jego mocy obowiązującej – wyłącznie w sytuacji, gdy zarządzenie stanowi przepisy porządkowe w rozumieniu art. 40 ust. 3 w zw. z art. 41 ust. 2 usg. Zgodnie z art. 40 ust. 3 usg, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Art. 41 usg przewiduje, że w przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt w formie zarządzenia. Zarządzenie podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy. Traci ono moc w razie odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady. W razie nieprzedstawienia do zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia zarządzenia rada gminy określa termin utraty jego mocy obowiązującej.

W myśl wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 18 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 501/11, aby wprowadzić określone normy w formie przepisów porządkowych muszą wystąpić jednocześnie dwie przesłanki. Pierwsza z nich wskazuje, że materia podlegająca unormowaniu nie może być uregulowana w innych przepisach powszechnie obowiązujących. Zgodnie z drugą przesłanką wprowadzenie określonych norm musi być uzasadnione ze względu na ochronę wartości, o których mowa w art. 40 ust. 3 usg, tj. ze względu na ochronę życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

W ocenie organu nadzoru zarządzenie burmistrza w sprawie ustalenia wysokości miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w żłobku zostało wydane sprzecznie z powołanym w jego podstawie prawnej przepisem, tj. art. 41 ust. 2 usg, ponieważ nie zaistniały przesłanki stanowienia przepisów porządkowych wynikające z art. 40 ust. 3 usg. Rada miasta nie mogła podjąć uchwały o utracie mocy ww. zarządzenia na podstawie art. 41 ust. 3 i 4 usg.

Przyjmuje się, że opłata jest to przymusowa odpłatność, nakładana przez władze publiczne za oferowane na rzecz obywatela świadczenie. Istnieje ścisły związek pomiędzy świadczeniem pieniężnym dłużnika, tj. opłatą, a świadczeniem wzajemnym podmiotu administracji publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie dowiedziono, że opłata za pobyt dziecka w żłobku, którą ustala rada gminy, w odróżnieniu od podatku ma charakter ekwiwalentny, gdyż ponoszący ją podmiot, w zamian za jej uiszczenie, otrzymuje indywidualne świadczenie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1237/13). Mając na uwadze ekwiwalentny charakter opłaty za pobyt dziecka w żłobku należało, zdaniem organu nadzoru, uznać, że w okresie czasowego zawieszenia działalności żłobka nie było podstaw do pobierania opłaty. Stąd w opisanej sprawie nie było do czynienia z zakresem nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub przepisach powszechnie obowiązujących, tj. z luką w treści przepisów prawnych powszechnie obowiązujących.

Dokonując analizy drugiej przesłanki wydania przepisów porządkowych (niezbędność dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego) organ nadzoru wskazał, że przepisy porządkowe stanowią regulację o charakterze wyjątkowym i ostatecznym. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 lipca 2000 r. (sygn. akt P10/02) stwierdził, że przepisy porządkowe mogą być wydane wyłącznie w zakresie niezbędnym dla obrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, a wobec tego powinny dotyczyć wyłącznie „zachowań bezpośrednio zagrażających owym dobrom prawnym” i mogą być stanowione, gdy nie jest możliwe skuteczne przeciwdziałanie tym zagrożeniom na gruncie istniejących unormowań ustawowych. Przepisy porządkowe można wydawać tylko w przypadku realnego i nagłego zagrożenia dla chronionych dóbr, którego nie da się wyeliminować w żaden inny sposób. Realne zagrożenie oznacza sytuację nieprzewidzianą, bezpośrednio zagrażającą jakiemuś dobru, wymagającą natychmiastowej reakcji i na tyle oczywistą, że podjęcie odpowiednich działań jest konieczne, np. katastrofa ekologiczna, klęska żywiołowa.

 

Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubelskiego z 5 czerwca 2020 r., nr PN-II.4131.176.2020