Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 19 lutego 2019 r. (sygn. akt III SA/Lu 365/18) stwierdził nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie przekształcenia szkoły podstawowej oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W motywach orzeczenia sąd pierwszej instancji wskazał, że podjęcie uchwały nastąpiło z naruszeniem art. 25a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, bowiem w głosowaniu brała udział osoba, która z mocy samego prawa podlegała wyłączeniu. Podkreślono, że bezsporne jest, że A. L. była radną i jednocześnie pracownikiem przekształcanej szkoły. Brała udział w pracach związanych z podjęciem uchwały i głosowała nad jej uchwaleniem. Potwierdza to lista obecności radnych na sesji w dniu podjęcia uchwały. Udział w głosowaniu dotyczył interesu prawnego radnej A. L. Głosowanie radnej w tej sytuacji pozostawało w oczywistej sprzeczności z wyrażonym w art. 25a usg zakazem i świadczyło o istotnym naruszeniu prawa przez radę gminy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła rada gminy, zaskarżając go w całości. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 25a usg w związku z art. 91 ust. 1 poprzez stwierdzenie, że udział radnej A. L. w głosowaniu nad skarżoną uchwałą stanowi istotne naruszenie prawa i powoduje nieważność uchwały, podczas gdy wynik głosowania świadczy o tym, że udział w tym głosowaniu radnej, która powinna była się wyłączyć od głosowania, nie miał wpływu na podjęcie uchwały. W tej sytuacji należałoby to traktować jako nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 usg.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 25a usg radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Przepis ten został w tej sprawie prawidłowo zastosowany przez sąd pierwszej instancji. Interes prawny, o którym stanowi art. 25a, należy rozumieć jako osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony (tak też NSA w wyroku z 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 115/13; NSA w wyroku z 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt III FSK 3940/21).
Sąd wyjaśnił, że interes prawny, o którym stanowi art. 25a, istnieje wówczas, gdy między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego radnego istnieje związek o charakterze materialnoprawnym polegający na tym, że akt stosowania tej normy wyrażony w drodze uchwały będzie miał wpływ na sytuację tego radnego. Skoro A. L. była pracownikiem przekształcanej szkoły, to jej udział w głosowaniu nad uchwałą dotyczącą przekształcenia tej szkoły niewątpliwie spełnia przesłankę sprowadzającą się do tego, że taka uchwała dotyczyła jej indywidualnego i konkretnego interesu prawnego (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 115/13).
Ponadto art. 25a wykluczający z udziału w głosowaniu radną, w przypadku której projekt uchwały dotyczy jej interesu prawnego, nie wskazuje, aby to wykluczenie było uzależnione od sposobu głosowania tej radnej lub innych radnych. Tym samym dla uznania, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, nie ma znaczenia czy udział radnej miał czy nie miał decydującego wpływu na ostateczny wynik głosowania i podjęcie uchwały.
Należy stwierdzić, że także w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym wobec kategorycznej treści art. 25a usg udział radnego w głosowaniu nad uchwałą dotyczącą jego interesu prawnego stanowi istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 115/13; wyrok NSA z 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt III FSK 3940/21). W takiej sytuacji zasadnie sąd pierwszej instancji uznał, że w związku z istotnym naruszeniem prawa taka uchwała jest nieważna (art. 91 ust. 1 usg). W głosowaniu mogą bowiem brać udział tylko radni niepodlegający wyłączeniu.
NSA wyjaśnił również, że udział radnej w głosowaniu nad uchwałą rady gminy dotyczącą jej interesu prawnego stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 usg, ponieważ naruszenie to stanowi uchybienie, które z uwagi na swą istotę może prowadzić do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Nie jest to naruszenie nieistotne, które nie skutkowało jakąkolwiek ingerencją w uchwałę objętą kontrolą sądową. Przyjęcie stanowiska strony skarżącej kasacyjnie doprowadziłoby do zdegradowania znaczenia art. 25a usg, ponieważ w przypadku głosowania radnego nad projektem uchwały dotyczącym jego interesu prawnego należałoby takie zachowanie radnego uznać za nieistotne naruszenie prawa, z wyjątkiem przypadku, gdyby liczna głosów „za” danym projektem uchwały i „przeciw” temu projektowy była dokładnie równa i dopiero głos takiego radnego miałby przesądzające znaczenie.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 1329/21
