Idea indeksu mierzącego samodzielność samorządu lokalnego nie jest nowa. W 2014 r. pojawiły się pierwsze rezultaty badania obejmującego 39 państw europejskich pod hasłem indeksu autonomii lokalnej (Local Autonomy Index, LAI). Wówczas Polska wypadła zaskakująco (a dla niektórych spodziewanie) dobrze. Okazaliśmy się czempionem decentralizacji wśród państw postsocjalistycznych, ustępując jedynie krajom o długiej tradycji decentralizacji, zwłaszcza nordyckim czy Szwajcarii.
LAI pozostaje wskaźnikiem wartościowym, ale jako narzędzie do badania porównawczego na dużej próbie państw nie daje wystarczająco pogłębionego obrazu sytuacji w sferach kluczowych dla siły samorządu. Inspirując się metodologią LAI podjęliśmy zatem próbę bardziej dokładnej oceny kondycji samorządu lokalnego (gmin oraz miast na prawach powiatu) w trzech kluczowych obszarach: potencjału zadaniowego i finansowego, siły politycznej oraz siły ustrojowej. Zakresem badania objęliśmy okres od 2014 do 2021 r. Taki horyzont czasowy ma swoje uzasadnienie. Nikt nie kwestionuje, że po wyborach z 2015 r. polityka państwa wobec samorządów zmieniła wektor. Już na poziomie politycznej retoryki władzy, przynajmniej deklaratywna afirmacja samorządności ustąpiła miejsca podkreślaniu większej skuteczności i sprawczości władzy centralnej oraz wskazywaniu samorządom miejsca w szeregu jako wykonawców polityki centrum.
Badania publikowane od lat przez Fundację Batorego dowodziły, że za retoryką podąża polityka i prawo. Zmiany w różnych sferach zadań samorządu wskazywały na kroczącą, ale jednak wyraźnie postępującą centralizację. Miała ona różne odcienie – od odkrawania zadań i odbierania pieniędzy do dzielenia samorządów na lepsze i gorsze przy arbitralnym podziale centralnych dotacji inwestycyjnych (zob. np. D. Sześciło, Samorząd – centrum. Bilans po trzydziestu latach od odrodzenia się samorządu i pięciu latach nowego centralizmu, www.batory.org.pl). Zawsze jednak można było podnosić argument, że ulegamy pokusie selektywnego widzenia rzeczywistości, pomijając, że być całościowa sytuacja samorządów wcale się nie pogarsza.
Indeks Samorządności jako pierwsze badanie pozwala na takie właśnie kompleksowe spojrzenie na wszystkie istotne obszary. Kluczowy, tj. ważący najwięcej w indeksie, jest obszar potencjału zadaniowego i finansowego (szczegółowo opiszemy tę kwestię w kolejnych numerach „Wspólnoty”). Innym obszarem oceny była siła polityczna, czyli uwzględnianie głosu samorządu w procesie legislacyjnym oraz rzetelność, przejrzystość i zachowanie obiektywnych kryteriów przy podziale przez władze centralnych środków dotacyjnych pomiędzy samorządy. Ostatni składnik indeksu stanowi siła ustrojowa mierzona jakością nadzoru rządowego nad samorządami oraz efektywnością sądowej i konstytucyjnej ochrony praw wspólnot samorządowych. Niestety, w każdej sferze nastąpiło zauważalne pogorszenie, co ilustruje ogólna wartość indeksu – 56,68 punktów za 2021 r., przy 73,58 pkt. za 2014 r. (w skali 0–100).
Podkopywanie podmiotowości
Oceniając podmiotowość samorządu w polityce władz centralnych porównaliśmy, na ile pomiędzy 2014 a 2021 rokiem zmieniły się trzy parametry: odsetek rządowych projektów ustaw, które uzyskały negatywną opinię Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, a mimo to stały się prawem; odsetek projektów, które nie zostały w ogóle skierowane do KWRiST, mimo że jako projekty rządowe dotyczące samorządu powinny; oraz odsetek ustaw, które uchwalono jako projekty poselskie, a zatem niewymagające formalnie konsultacji z KWRiST. Suma tych trzech składowych daje nam obraz tego, jak bardzo w procesie legislacyjnym głos samorządu – w postaci Komisji Wspólnej – był pomijany czy omijany. Im wyższy odsetek dla każdego z podanych parametrów w ogólnej liczbie nowych aktów prawnych dotyczących samorządu, tym bardziej możemy uznać, że samorządom nie zapewniono podmiotowej i partnerskiej roli w procesie legislacyjnym.
Niestety, między 2014 i 2021 r. sytuacja uległa istotnemu pogorszeniu. Najbardziej niepokoi fakt, że w 2021 roku (wobec 2014) odsetek ostatecznie uchwalonych projektów rządowych dotyczących samorządu, które nie były skierowane do KWRiST, wzrósł ponad czterokrotnie (do 26,5 proc. w 2021 roku). Na podobnym poziomie pozostał odsetek ustaw przyjętych jako projekty poselskie oraz uchwalonych mimo negatywnej opinii KWRiST. Te wyniki potwierdzają opinię, że nie tylko sprzeciw samorządów wobec wielu zmian legislacyjnych nie jest uwzględniany, ale wyzwaniem jest nawet utrzymanie utrwalonych kanałów wyrażania przez samorządy opinii na temat projektów.
Jeszcze bardziej wyraźne pogorszenie odnotowujemy oceniając poszanowanie podmiotowości samorządów w centralnych programach dotacyjnych. To szczególnie istotny wskaźnik, biorąc pod uwagę, że programy takie jak Rządowy Fundusz Inwestycji Lokalnych czy Program Inwestycji Strategicznych traktowane są jako sztandarowe inicjatywy władzy skierowane do wspólnot lokalnych. O ile w 2014 r. krajowe programy dotacji inwestycyjnych dla JST odgrywały marginalną rolę względem inwestycji realizowanych samodzielnie z dochodów własnych czy środków UE, to w roku 2021 ich rola jest niepomiernie większa. Tym bardziej należałoby więc oczekiwać realizacji tych programów na rzetelnych i obiektywnych zasadach. O tym, że tak nie jest, wiedzieliśmy już z analiz podziału środków w ramach RFIL (J. Flis, P. Swianiewicz, Rządowy Fundusz Inwestycji Lokalnych ‒ reguły podziału; J. Flis, P. Swianiewicz, Janosikowe kumotry – podwójne standardy rządowych dotacji; oba teksty na www.batory.org.pl). Ten model odwzorowano także w innych programach dotacyjnych, w tym wspomnianym PIS czy Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg. Istotą jest jedynie formalne i fasadowe zachowanie mechanizmu otwartego konkursu dla samorządów, przy jednoczesnym braku podstawowych gwarancji rzetelności podejmowanych decyzji czy niezależnej weryfikacji ich prawidłowości. Mimo ustalenia kryteriów selekcji (choć z reguły ogólnych i trudnych do zmierzenia), decyzje dotacyjne nie zawierają uzasadnień i nawet śladu merytorycznej oceny. Jak pokazały cytowane raporty, regułą jest natomiast faworyzowanie samorządów związanych z partią rządzącą, kosztem zwłaszcza samorządów kierowanych przez liderów otwarcie krytycznych wobec aktualnej władzy. Mamy więc do czynienia z utrwalonym mechanizmem klientelistycznym, który nie ma nic wspólnego z ideałem partnerskiego i podmiotowego traktowania wszystkich samorządów.
NSA po linii centralistycznej
W sferze prawno-ustrojowej dzieje się źle na wielu poziomach. Po pierwsze, sytuacja w Trybunale Konstytucyjnym każe zadać pytanie o skuteczność całkiem silnych, na tle innych państw europejskich, konstytucyjnych gwarancji samodzielności polskich samorządów. Instytucja ta nie próbuje bowiem nawet zachowywać pozorów niezależności wobec większości parlamentarnej. W dodatku nierozwiązany od lat problem tzw. sędziów-dublerów powoduje, że jakiekolwiek rozstrzygnięcia tego ciała mogą być kwestionowane. W tej sytuacji nie dziwi, że samorządy czy inne uprawnione podmioty praktycznie nie sięgają już po wnioski do TK jako instrument ochrony konstytucyjnej pozycji samorządów.
Sytuacja w sądach administracyjnych jest znacznie lepsza. Trudno mówić o ich politycznym przejęciu. Co więcej, liczne wyroki, zwłaszcza w sprawach na tle rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów, dokumentują zdolność sądów administracyjnych do odczytywania konstytucyjnych założeń i gwarancji samodzielności samorządów. Nie sposób jednak pominąć faktu, że już ok. 30 proc. składu Naczelnego Sądu Administracyjnego to sędziowie nominowani przez tzw. neo-KRS, co już powoduje i będzie w przyszłości nasilało niepewność co do statusu i trwałości podejmowanych z ich udziałem rozstrzygnięć sądowych.
Trudno też pominąć nasilające się w orzecznictwie NSA rozbieżności co do interpretacji zakresu samodzielności zadaniowo-kompetencyjnej samorządów. Problem istnieje właściwie od początków polskiej samorządności terytorialnej, ale pytanie o podstawy prawne do podejmowania przez JST działań niewładczych poza sferą wyraźnie wyznaczonych ustawowo działań, wciąż budzi wątpliwości w orzecznictwie. Niestety, w ostatnim czasie zarysowała się tam również skrajnie centralistyczna linia, którą jeden z składów NSA ujął tak: „Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a ustawodawca określa w tym przepisie zadania własne obejmujące określone kategorie spraw. Samo wyliczenie w art. 7 ust. 1 usg poszczególnych kategorii spraw obejmujących zadania własne samorządu potwierdza stanowisko, że to nie wspólnoty samorządowe decydują, które zadania mają charakter własny, ale właśnie ustawodawca. Jest to przepis skierowany w istocie do ustawodawcy wskazujący, że jeżeli jakieś zadanie ma służyć zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty gminnej, to powinien ustawodawca takie zadanie określić jako własne. Samo powołanie się przez wspólnotę samorządową lub jej organy na konieczność zaspokajania zbiorowej potrzeby danej wspólnoty może być co najwyżej wskazówką dla ustawodawcy do uchwalenia kolejnej ustawy (lub nowelizacji obowiązującej) zawierającej zadanie publiczne samorządu w zakresie zaspokojenia takiej potrzeby” (wyrok NSA z 20 października 2022 r., III OSK 3547/21.
Upolityczniony nadzór wojewody
Najbardziej problematyczna na co dzień w sferze prawno-ustrojowej jest jednak konstrukcja i praktyka stosowania nadzoru nad samorządami, zwłaszcza przez wojewodów. W tej sferze mieszają się błędy z okresu budowania samorządu z praktyką jeszcze bardziej eksponującą te błędy. Problem zaczyna się od przyjęcia w Polsce modelu nadzoru, który daje organom administracji rządowej kompetencje do samodzielnego uchylania aktów samorządowych. Pamiętajmy, że nawet w państwach z istotnie słabszym samorządem (np. Francja) nadzór rządowy ogranicza się do możliwości kwestionowania aktów samorządowych przed sądem. To ogranicza ryzyko nadużywania nadzoru do politycznie motywowanego dyscyplinowania samorządów.
W polskim modelu wojewodom trudno się powstrzymywać od tej pokusy. Świadczą o tym fatalne wyniki stabilności rozstrzygnięć nadzorczych w ostatnich latach, czyli odsetek rozstrzygnięć, które upadły w sądzie administracyjnym. Pokazują one, że organom nadzoru trudno udowodnić, iż ich interwencje nadzorcze miały naturę wyłącznie legalistyczną i nie były motywowane politycznie.
Uchwycone w Indeksie Samorządności trendy i zjawiska nie pozostawiają wątpliwości – osłabienie polskiej samorządności w ostatnich latach jest faktem. Można się pocieszać, że wciąż nie został zrealizowany scenariusz węgierski, czyli faktycznej likwidacji podmiotowości wspólnot lokalnych. Polski samorząd obronił swoje fundamenty zadaniowe, polityczne czy ustrojowe. Kontynuacja obecnych trendów wcześniej czy później doprowadzi nas jednak do momentu, w którym samorząd pozostanie już tylko wydrążoną z zawartości skorupą.
*Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, ekspert Fundacji im. Stefana Batorego
Fot. Adobe Stock
