Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym ustalenie wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta) należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Szczegółowiej kwestię składników wynagrodzenia wójta regulują ustawa o pracownikach samorządowych oraz rozporządzenie rady ministrów z 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. W niniejszym artykule nie będziemy poruszać kwestii proceduralnych ustalania wynagrodzenia wójta, ani tych kto wykonuje jakie obowiązki pracodawcy wobec osoby sprawującej funkcję organu wykonawczego gminy – skupimy się przede wszystkim na dodatkach jakie składają się na wynagrodzenie wójta oprócz wynagrodzenia zasadniczego.
Maksymalne wynagrodzenie
Ustawa o pracownikach samorządowych wyraźnie ogranicza możliwości zarobkowe wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) wskazując, że maksymalne wynagrodzenie tych osób nie może przekroczyć w ciągu miesiąca siedmiokrotności kwoty bazowej. Ta od lat pozostaje na niemal niezmienionym poziomie i aktualnie wynosi 1789,42 zł. Oznacza to, że w 2019 roku maksymalna wysokość wynagrodzenia tych pracowników wynosi 12 525, 94 zł. Zgodnie z wyrokiem sądu apelacyjnego w Warszawie z 5 kwietnia 2007 roku (sygn. akt III APa 111/06) określenie "wynagrodzenie miesięczne" może być interpretowane jedynie jako wynagrodzenie zagwarantowane na określonym stanowisku, wynagrodzenie stałe przysługujące co miesiąc za pracę wykonaną ustalone odpowiednio do rodzaju wykonywanej pracy i wymaganych kwalifikacji, uwzględniające ilość i jakość świadczonej pracy. Do maksymalnej kwoty jaką może zarobić wójt należy więc wliczyć wynagrodzenie zasadnicze oraz dodatki: funkcyjny, specjalny i za wieloletnią pracę. Limitem nie są natomiast objęte świadczenia nie mające charakteru stałego, czyli nagrody jubileuszowe, odprawa emerytalno-rentowa, nagroda za szczególne osiągnięcia czy tzw. „trzynastka”.
Wynagrodzenie zasadnicze i dodatek funkcyjny
Wysokość maksymalnego wynagrodzenia zasadniczego jak i dodatku funkcyjnego określa rozporządzenie rady ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych – to samo, którym w zeszłym roku obniżono wynagrodzenia wójtów, burmistrzów prezydentów o 20 proc.
Zgodnie z załącznikiem nr 1 do wskazanego rozporządzenia wynagrodzenie zasadnicze wynosi maksymalnie dla
- prezydenta m.st. Warszawy - 5200;
- prezydenta miasta powyżej 300 tys. mieszkańców - 3800-5000, a do 300 tys. mieszkańców - 3800-5000;
- wójta, burmistrza w gminie powyżej 100 tys. mieszkańców - 3800-5000, od 15 tys. do 100 tys. mieszkańców - 3600-4800, do 15 tys. mieszkańców - 3400-4700.
Z kolei maksymalny poziom dodatku funkcyjnego (w zł) wynosi dla:
- prezydenta m.st. Warszawy 2500 zł;
- prezydenta miasta: powyżej 300 tys. mieszkańców - 2500, do 300 tys. mieszkańców - 2100;
- wójta, burmistrza w gminie: powyżej 100 tys. mieszkańców - 2100, powyżej 15 tys. do 100 tys. mieszkańców - 2100, do 15 tys. mieszkańców - 1900;
Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, ze dodatek funkcyjny nie ma charakteru fakultatywnego. Rada gminy jest zobligowana do przyznania go wójtowi. Wojewoda lubelski wyjaśnił w swoim rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 30 września 2016 roku (PN-II.4131.333.2016), że rada gminy nie ma nieograniczonych możliwości w kształtowaniu wynagrodzenia wójta – może oczywiście ustalać wysokość jego składników, ale musi uwzględnić te obligatoryjne w uchwale. Radni nie mogą zatem pozbawić wójta dodatku funkcyjnego, który zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 4i 5 ustawy o pracownikach samorządowych jest obowiązkowym dodatkiem przyznawanym osobom pełniącym funkcję organu wykonawczego.
Dodatek specjalny
Kolejnym obligatoryjnie przyznawanym dodatkiem jest tzw. dodatek specjalny – gwarantuje go art. 36 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych. Jego wysokość określa z kolei §7 wspomnianego wyżej rozporządzenia regulującego wynagradzanie pracowników samorządowych. Zgodnie z nim dodatek specjalny dla wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) przysługuje w kwocie wynoszącej co najmniej 20 proc. i nieprzekraczające 40 proc. łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego, a w urzędach miasta stołecznego Warszawy, miast (miast na prawach powiatu) powyżej 300 tys. mieszkańców - w kwocie nieprzekraczającej 50% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego.
Ustawa o pracownikach samorządowych przewiduje dla pracowników samorządowych jeszcze jedną formę dodatku specjalnego w rozumieniu art. 36 ust. 5, który przyznawany ma być w związku z okresowym zwiększeniem obowiązków służbowych lub powierzeniem dodatkowych zadań pracownikowi. Ten nie jest jednak obligatoryjnym a fakultatywnie przyznawanym dodatkiem. Należy jednak w tym momencie zaznaczyć, że dodatek specjalny w rozumieniu art. 36 ust. 5 nie przysługuje wójtom, burmistrzom i prezydentom miast.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 6 grudnia 2018 r. (sygn. akt III SA/Gd 735/18) wyjaśnił, że regulacja art. 36 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych stanowi wyraz w pełni uzasadnionego uznania, że pełnienie funkcji burmistrza (wójta, prezydenta miasta) z założenia wiąże się z permanentnym wykonywaniem zwiększonego zakresu zadań i obowiązków służbowych. Z kolei świadczenie, o którym mowa w art. 36 ust. 5 tejże ustawy może być przewidziane jedynie za wykonanie dodatkowych zadań, poza stricte bieżącymi zadaniami służbowymi lub z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych. Jest to świadczenie o charakterze jednorazowym lub krótkookresowym, które może być ustalone dla wszystkich pracowników umownych, w tym zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych, kierowniczych stanowiskach urzędniczych, pomocniczych i obsługi. Jednocześnie sąd zaznaczył, że z uwagi na regulację zawartą w art. 36 ust. 3 świadczenie, o którym mowa w art. 36 ust. 5, nie może być przyznane wójtom burmistrzom i prezydentom. Dodatek specjalny dla tych podmiotów jako świadczenie obligatoryjne ma bowiem swe źródło w art. 36 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że brak wyraźnego wskazania w ustawie, że wójt nie posiada uprawnienia do otrzymania dodatku z tytułu art. 36 ust. 5 (choć przecież jest pracownikiem samorządowym) nie ma w tym miejscu żadnego znaczenia. Regulacja dotycząca dodatku specjalnego zawarta w art. 36 ust. 3 i ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych pozwoliła, w ocenie Sądu, na odkodowanie intencji ustawodawcy i jasne określenie, jakim kategoriom pracowników samorządowych należy bądź można przyznać określone składniki wynagrodzenia.
Dodatek za wieloletnią pracęZgodnie z art. 36 ust. 2 pracownikowi samorządowemu, w tym wójtowi, przysługuje dodatek za wieloletnią pracę. Bardziej szczegółowo regulują ten dodatek przepisy artykułu 38 tejże ustawy. Zgodnie z nią dodatek ten przysługuję za wieloletnią pracę po 5 latach pracy w wysokości wynoszącej 5 proc. miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego (a zatem bez innych dodatków).Z każdy kolejny przepracowany rok wysokość dodatku wzrasta o 1 proc. aż osiągnie 20 proc. miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego.
Dodatek ten wypłacany jest łącznie z wynagrodzeniem:
- począwszy od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego następującego po miesiącu, w którym pracownik samorządowy nabył prawo do dodatku lub wyższej stawki dodatku, jeżeli nabycie prawa nastąpiło w ciągu miesiąca;
- za dany miesiąc, jeżeli nabycie prawa do dodatku lub wyższej stawki dodatku nastąpiło pierwszego dnia miesiąca.
Warto zaznaczyć, że ustawodawca doprecyzował w rozporządzeniu w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, że dodatek ten przysługuje również za dni, za które otrzymuje wynagrodzenie, oraz za dni nieobecności w pracy z powodu niezdolności do pracy wskutek choroby albo konieczności osobistego sprawowania opieki nad dzieckiem lub chorym członkiem rodziny, za które pracownik samorządowy otrzymuje z tego tytułu zasiłek z ubezpieczenia społecznego. Natomiast jeśli pracownik był zatrudniony jednocześnie w ramach dwóch stosunków pracy, to oczywiście do okresu uprawniające do dodatku wlicza się jedynie jeden z tych okresów zatrudnienia. Nie podlegają one zatem sumowaniu.
Dodatek ten jest ostatnim z obligatoryjnych dodatków przysługujących wójtowi a tym samym ostatnim, który wlicza się do maksymalnej kwoty wynagrodzenia określonej w ustawie o pracownikach samorządowych.
Nagroda jubileuszowaPracownikom samorządowym – w tym wójtom, burmistrzom i prezydentom miast – przysługują także
dodatkowe składniki wynagrodzenia, które nie mają jednak charakteru stałego. Jednym z nich jest przewidziana w art. 36 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych i uregulowana w art. 38 ust. 2 tej samej ustawy nagroda jubileuszowa. Przysługuje ona pracownikowi samorządowemu w wysokości:
- po 20 latach pracy - 75% wynagrodzenia miesięcznego;
po 25 latach pracy - 100% wynagrodzenia miesięcznego;
po 30 latach pracy - 150% wynagrodzenia miesięcznego;
po 35 latach pracy - 200% wynagrodzenia miesięcznego;
po 40 latach pracy - 300% wynagrodzenia miesięcznego;
po 45 latach pracy - 400% wynagrodzenia miesięcznego.
Podstawę obliczenia nagrody jubileuszowej stanowi wynagrodzenie przysługujące pracownikowi samorządowemu w dniu nabycia prawa do nagrody, a jeżeli dla pracownika samorządowego jest to korzystniejsze - wynagrodzenie przysługujące mu w dniu jej wypłaty.
Zgodnie z §8 rozporządzenia w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych aby otrzymać nagrodę jubileuszową nie trzeba składać wniosków, gdyż wypłaca się ją niezwłocznie po nabyciu przez pracownika prawa do tej nagrody. Ustawodawca przewidział też sytuację, w której pracownik przechodzi na emeryturę nie wcześniej niż na 12 miesięcy przed nabyciem prawa do nagrody jubileuszowej. W razie ustania stosunku pracy w związku z przejściem na emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy pracownikowi samorządowemu, któremu do nabycia prawa do nagrody jubileuszowej brakuje mniej niż 12 miesięcy, licząc od dnia ustania stosunku pracy, nagrodę tę wypłaca się w dniu ustania stosunku pracy.
Sąd apelacyjny w Gdańsku w wyroku z 28 lutego 2018 r. (sygn. akt III APa 27/17) wyjaśnił, że nabycie takiej nagrody pomimo nieosiągnięcia wymaganego okresu pracy, przepis § 8 ust. 8 wspomnianego rozporządzenia wiąże z zaistnieniem szczególnej sytuacji, a mianowicie niemożliwości osiągnięcia tego stażu z tej przyczyny, że stosunek pracy ustał wcześniej w związku (z powodu) przejścia na rentę z tytułu niezdolności do pracy. Chodzi zatem o to, ażeby rozwiązanie stosunku pracy ze szczególnych i niezawinionych przez pracownika przyczyn, bo na skutek de facto utraty zdolności do pracy nie zniweczyło możliwości uzyskania nagrody jubileuszowej, do nabycia której brakuje mniej niż 12 miesięcy.
Odprawa emerytalna (rentowa)
Wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) odchodzącemu na emeryturę przysługuje jako pracownikowi samorządowemu jednorazowa odprawa w wysokości: po 10 latach pracy - dwumiesięcznego wynagrodzenia, po 15 latach pracy - trzymiesięcznego wynagrodzenia, po 20 latach pracy - sześciomiesięcznego wynagrodzenia.
Pojawia się pytanie czy pracownikowi przysługuje odprawa gdy stosunek pracy zostanie rozwiązany z winy pracownika. Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego (uchwała 7 sędziów) z 28 czerwca 2017 r. (sygn. akt III PZP 1/17) rozwiązanie stosunku pracy na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 kodeksu pracy (czyli z winy pracownika) nie wyklucza prawa pracownika samorządowego do jednorazowej odprawy emerytalnej przewidzianej w art. 36 ust. 2 w związku z art. 38 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. Zdania tego nie podziela jednak Justyna Symber (Uniwersytet Gdański), która w swojej glosie krytycznej do tego wyroku napisała: „Odprawa emerytalna powinna stanowić rodzaj gratyfikacji pieniężnej za dotychczasowe świadczenie pracy w sposób sumienny, staranny i zgodny z podstawowymi obowiązkami pracowniczymi, w szczególności w kontekście brzmienia art. 38 ust. 3 u.p.s.[ustawy z 2008 r. o pracownikach samorządowych]. Zatem nie ma podstaw do przyjęcia, że taka gratyfikacja przysługuje pracownikowi, który nie wykonywał swoich obowiązków w sposób prawidłowy, lecz ciężko je naruszył, co w konsekwencji doprowadziło do rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika”. Na potwierdzenie swojej tezy wskazuje ona na orzecznictwo sądów, które wprost przyjmowało, że wygaśnięcie stosunku pracy z powodu porzucenia pracy nie stanowi ustania stosunku pracy w związku z przejściem na emeryturę (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt I PKN 414/00) . W takiej sytuacji pracownikowi nie przysługuje odprawa emerytalna, nawet jeżeli przed rozwiązaniem stosunku pracy miał ustalone prawo do emerytury. Pogląd ten był następnie często powielany w orzecznictwie Sądu Najwyższego. – pisze autorka.
Skarga na uchwałę
Część z omówionych w artykule składników wynagrodzenia (i dodatków) przyznaje wójtom rada gminy w drodze uchwały. Choć są to uchwały rady, to nie przysługuje na nie skarga do sądów administracyjnych, dotykają one bowiem kwestii zatrudnienia. Tymczasem granice właściwości sądów administracyjnych do kontroli uchwał organów gminy, z wyłączeniem aktów prawa miejscowego, zostały przedmiotowo ograniczone do spraw z zakresu administracji publicznej.
Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie wskazuje, że czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności - wyznaczona przez wójta osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z tym że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy, w drodze uchwały. NSA wskazał zatem, że sprawy ze stosunku pracy, w tym sprawy wynagrodzenia, nie należą do spraw z zakresu administracji publicznej, dlatego sąd administracyjny nie posiada kompetencji do kontrolowania aktów organów jednostek samorządu terytorialnego podjętych w sprawach obniżenia wynagrodzenia wójta. W tych sprawach właściwa jest droga przed sądem powszechnym. NSA powołał się również na treść art. 43 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, w którym wprost wskazano przynależność spraw ze stosunku pracy do kognicji sądów powszechnych. Tak samo wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 9 maja 2013 r. o sygn. akt II OSK 942/13.
Dodatkowo sąd wskazał, że wójt jako pracownik samorządowy pozostaje w stosunku pracy, tyle że nie jest to stosunek pracy nawiązany na podstawie umowy o pracę, ale na podstawie wyboru. W ramach tego stosunku pracy (a nie w ramach stosunku administracyjnego) otrzymuje również wynagrodzenie. Z tych powodów prawidłowość ustalenia wysokości wynagrodzenia podlega kontroli sądu powszechnego.
