W związku z trwającą pandemią COVID-19 ustawodawca, na mocy art. 65 ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (DzU poz. 568, z późn. zm.), utworzył Fundusz Przeciwdziałania COVID-19, w ramach którego powstał Rządowy Fundusz Inwestycji Lokalnych (dalej: fundusz). To instrument finansowy, który ma na celu wsparcie realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19. Prawodawca, na mocy art. 2 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (DzU poz. 1842, z późn. zm; dalej: ustawa COVID-19), zredagował definicję legalną pojęcia „przeciwdziałanie COVID-19” wskazując, że są to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby.
Biorąc pod uwagę tę definicję należy przyjąć, że ustawowy cel utworzenia funduszu oraz przeznaczenie jego środków jest bardzo szerokie. Szczegółowe uregulowania dotyczące dystrybucji środków funduszu, ich beneficjentów oraz zakres zadań objętych dofinansowaniem zostały określone w uchwale nr 102 Rady Ministrów z 23 lipca 2020 r. w sprawie wsparcia na realizację zadań inwestycyjnych przez jednostki samorządu terytorialnego (M. P. z 2020 r. poz. 662, z późn. zm.). Jednym z beneficjentów są jednostki samorządu terytorialnego. Na mocy uchwały Rady Ministrów z 30 października 2020 r., zmieniającej uchwałę w sprawie wsparcia na realizację zadań inwestycyjnych przez jednostki samorządu terytorialnego (M. P. z 2020 r. poz. 1011) naczelny organ administracji rządowej postanowił, że środki funduszu mogą być przeznaczone dla gmin na inwestycje i zakupy inwestycyjne realizowane w miejscowościach, w których funkcjonowały zlikwidowane państwowe przedsiębiorstwa gospodarki rolnej.
Zakres podmiotowy i charakter inwestycji
Stosownie do postanowień § 6 ust. 1 pkt 2 uchwały, dofinansowanie przyznawane jest na wniosek gminy składany do wojewody po zaopiniowaniu przez kierownika właściwego oddziału terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa. Na mocy § 3a uchwały Rada Ministrów postanowiła, że wsparcie może być przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie inwestycji, w szczególności:
1) budowy, rozbudowy lub przebudowy:
a) kanalizacji sanitarnej lub lokalnych oczyszczalni ścieków wraz z kanalizacją oraz przepompowni ścieków,
b) wodociągów, przyłączy do sieci gazowej,
c) dróg wewnątrz miejscowości lub dojazdów do miejscowości,
d) chodników, ścieżek rowerowych, elementów uspokojenia ruchu, przystanków autobusowych,
e) obiektów użyteczności publicznej w centrach miejscowości umożliwiających integrację społeczną oraz aktywizację mieszkańców (w tym placów zabaw, siłowni zewnętrznych, utwardzonych miejsc do festynów, wiat, terenów zieleni),
f) obiektów sportowych, zaplecza socjalnego i sanitarnego,
g) świetlic, obiektów bibliotecznych,
h) oświetlenia wewnątrz miejscowości (lampy uliczne, latarnie),
i) remiz strażackich;
2) modernizacji składników mienia pochodzącego z zasobu zlikwidowanych państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, w tym budynków, ogrodzeń, termomodernizacji budynków;
3) prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków.
Zarówno ustawodawca, jak i Rada Ministrów nie określiły w precyzyjny sposób ostatecznych beneficjentów wsparcia środkami pochodzącymi z funduszu, a także konkretnych zadań realizowanych przy ich udziale. Przyznane środki mają służyć realizacji inwestycji tylko na terenie miejscowości, na których funkcjonowały PGR-y. Zakres potencjalnych zadań inwestycyjnych uregulowano w drodze katalogu otwartego, przy zastosowaniu wyrażenia „w szczególności”. Tym samym katalog ten może być zdecydowanie szerszy – oczywiście przy zastosowaniu ogólnego założenia, że środki funduszu mają być przeznaczone na zapobieganie skutkom COVOD-19. Trzeba pamiętać, że miejscowości, w których funkcjonowały PGR-y, leżą w większości na terenie gmin wiejskich lub wiejsko-miejskich. Zakres inwestycji na ich obszarze sprowadza się w głównej mierze właśnie do inwestycji infrastrukturalnych, które objęte są dofinansowaniem, o jakim mowa powyżej. Biorąc pod uwagę powyższy katalog, zdecydowana większość ww. zadań dotyczy zadań stricte własnych, możliwych do realizacji jedynie na majątku komunalnym. Jednak niektóre z nich, np. modernizacja składników mienia pochodzącego z zasobów PGR-ów, aktualnie może być zrealizowana w oparciu o majątek niepubliczny. Wątpliwości może zatem budzić dofinansowanie zadań inwestycyjnych dotyczących składników majątkowych podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych.
Zgodnie z art. 216 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (DzU z 2021 r. poz. 305; dalej: ufp) jednostki samorządu terytorialnego dokonują wydatków z budżetu na realizację zadań publicznych. Ustawodawca w drodze art. 6 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DzU z 2020 r. poz. 713, z późn. zm.) postanowił, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, natomiast w myśl art. 7 ust. 1 zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. Katalog zadań własnych, o których mowa powyżej, został przez ustawodawcę określony w ust. 2 wskazanej powyżej jednostki redakcyjnej ustawy. Obejmuje m.in. sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, ochrony środowiska i gospodarki wodnej, a także ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Tym samym, w celu udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy gmina wykorzystując środki pochodzące z funduszu może je przekazać do podmiotów nienależących do sektora finansów publicznych, należy ustalić, czy w ten sposób możliwe będzie realizowanie zadania przewidzianego w przepisach prawa. Zgodnie z art. 44 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, jednostki sektora finansów publicznych, do których zaliczają się jednostki samorządu terytorialnego, mogą ponosić wydatki zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. W celu przyznania środków na realizację zadań na rzecz jednostek niezaliczanych do sektora finansów publicznych niezbędne jest ustalenie właściwej podstawy prawnej. Przepisy uchwały Rady Ministrów nie określają w sposób precyzyjny katalogu odbiorców środków umożliwiających realizację zadań wymienionych we wskazanej uchwale.
Z pomocą przychodzi ustawodawca – mowa o treści art. 65 ust. 8 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym finansowanie lub dofinansowanie ze środków funduszu może być udzielone jednostkom sektora finansów publicznych oraz jednostkom spoza tego sektora. Tym samym ustawodawca dopuszcza możliwość przekazania przez gminę środków funduszu na rzecz innych podmiotów. Co istotne, w uzasadnieniu do uchwały określono, że środki funduszu mogą być przeznaczane na rzecz beneficjentów zaliczanych do sektora prywatnego, w tym: spółdzielni mieszkaniowych, wspólnot mieszkaniowych, mieszkańców gminy.
Forma przekazania środków
Zarówno ustawodawca, jak i Rada Ministrów przewidziały więc możliwość dystrybuowania środków funduszu na rzecz podmiotów niepublicznych. Inna interpretacja przepisów stałaby wbrew intencjom prawodawcy.
*członek Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie
Cały artykuł dostępny w dodatku Głos Gmin Wiejskich w numerze 6/2021 "Wspólnoty"
fot. Pixabay
