System Monitorowania Usług Publicznych (SMUP) to rozbudowana baza danych o usługach publicznych świadczonych przez gminy i powiaty. Zawarte tu wskaźniki umożliwiają monitorowanie sposobu działania JST w dziewięciu obszarach usług, wśród których są m.in. edukacja, ochrona środowiska, gospodarowanie nieruchomościami czy lokalna polityka społeczna.
Portal smup.gov.pl został uruchomiony w grudniu 2021 r. przez GUS. Przygotowano go we współpracy z ekspertami Związku Miast Polskich, Związku Powiatów Polskich i MSWiA. Pozwala na uzyskanie holistycznego obrazu JST, co ułatwi nam podejmowanie dobrych, strategicznych decyzji zarządczych.
Dane do naliczania wskaźników w systemie pochodzą wyłącznie z oficjalnych źródeł, które zapewniają same JST, uzupełniając w ten sposób sprawozdania statystyczne oraz bazy danych pozostające w gestii ministerstw i urzędów centralnych (takie jak sprawozdania budżetowe, System Informacji Oświatowej itp.). Tym samym SMUP gwarantuje samorządom łatwy dostęp do informacji gromadzonej w systemach państwa. Dane przekazywane innym podmiotom w ramach obowiązków sprawozdawczych wracają do gmin i powiatów w postaci jednolicie naliczonych wskaźników.
Jak dowiedzieć się więcej?
Obie organizacje samorządowe, Związek Miast Polskich i Związek Powiatów Polskich, od początku marca prowadzą proces informowania o SMUP. Szkolenia są bezpłatne, prowadzone w dwóch formach: 4-godzinne online lub stacjonarnie 3 x 2 dni. Więcej informacji na ten temat znajduje się na stronie smup.jst.org.pl lub pod przyciskiem „Szkolenia dla JST” na głównej stronie portalu SMUP (smup.gov.pl).
Opinie uczestników pilotażowych szkoleń, przeprowadzonych jeszcze w 2021 roku, wskazują, że SMUP to trafiony pomysł. „To zupełnie nowa jakość. Dotychczas robiliśmy to na piechotę – SMUP znacząco ułatwia pracę samorządu, podaje »na talerzu« dostępne od ręki dane dotyczące edukacji czy pomocy społecznej. Nierozważne byłoby niekorzystanie ze SMUP” – to tylko jeden z głosów.
Ograniczenie zakresu przetwarzanych danych do oficjalnych źródeł jest, z jednej strony, wielką siłą systemu – dostarcza bowiem dane zebrane w przeszłości bez konieczności wkładania dodatkowej pracy. Z drugiej strony, w trakcie prac nad systemem zidentyfikowano wiele obszarów, w których brakuje danych dających się przetworzyć statystycznie. Konsekwencją dla użytkownika są luki informacyjne, które w części są usuwane w procesie trwającego wciąż rozwoju systemu.
Monitorowanie usług
SMUP został zaprojektowany jako narzędzie monitorowania usług realizowanych przez samorządy na rzecz społeczności lokalnej. Każda zidentyfikowana w systemie usługa jest opisana. Określony jest jej rezultat, a także szczegółowa charakterystyka sposobów jej świadczenia.
W systemie prezentowane są wskaźniki przygotowane w oparciu o jednakowe, precyzyjne algorytmy. Nie są to surowe dane dostarczane przez statystykę publiczną (jak np. w Banku Danych Lokalnych). Dzięki temu system jest dobrym narzędziem do śledzenia zmian w sposobie świadczenia usług oraz porównywania się samorządów między sobą. To drugie działanie wspierane jest automatycznymi mechanizmami grup porównawczych oraz ukazywaniem wartości wskaźników na tle sąsiadów.
Wymiary monitorowania
Monitorowanie usług odbywa się w czterech wymiarach: ilość, jakość, dostępność i efektywność.
Wymiar ilościowy ukazuje skalę zaangażowania JST w świadczenie usługi. Będzie to więc dla przykładu ilość ścieków komunalnych odprowadzanych do zarejestrowanych instalacji na 1 mieszkańca lub użytkowane mieszkania będące w dyspozycji gminy na każdy 1000 osób. Liczby jednostek badanej usługi odnoszone są zazwyczaj do ludności lub powierzchni gminy, co pozwala porównać skalę wyzwań stojących przed własną JST z wartościami dla innych gmin lub powiatów.
Wymiar jakościowy to opis sposobu działania JST. To na przykład skuteczność zatrudnienia w wyniku różnych działań powiatowych urzędów pracy, odsetek obiektów rekreacyjno-sportowych posiadających homologację, a w niedalekiej przyszłości również wyniki egzaminów zewnętrznych zdawanych przez uczniów w szkołach.
Wymiar dostępności ukazuje nie tylko bezpośrednią dostępność do świadczenia usługi (np. odsetek mieszkańców korzystających z wodociągu lub instalacji ściekowych), ale również stopień zróżnicowania standardu jej świadczenia. Będzie to np. udział uczniów w oddziałach nietypowych (sportowych, integracyjnych) w ogólnej liczbie uczniów szkół danego typu.
Ostatni wymiar to efektywność rozumiana jako wydatki przeliczone na jednostkę dostarczonej usługi. Praca nad przetestowaniem metody i wyliczeniem tych wskaźników trwa i w tym zakresie SMUP będzie się rozwijał w kolejnych latach. W obszarze tym docelowo prezentowane będą wartości obejmujące zarówno wydatki bezpośrednio związane ze świadczeniem danej usługi, jak i odpowiednią cząstkę wydatków związanych z utrzymaniem stanowisk pracy zaangażowanych bezpośrednio i pośrednio w jej dostarczanie, w tym płacami własnych pracowników i to bez względu na formę organizacyjną dostarczania tej usługi w danej JST. Prace nad tym aspektem trwają.
Mechanizmy porównywania
Pokazywanie danych względnych – wskaźników – w miejsce danych bezwzględnych gwarantuje możliwość porównywania się. Każdy samorząd może porównać wartości wskaźników z najbliższymi lub najbardziej podobnymi jednostkami. Jednostki najbliższe (sąsiedzi) to inne gminy z powiatu – dla gminy lub inne powiaty z województwa – dla powiatu. Osobno potraktowane zostały w systemie miasta na prawach powiatu, dla nich sąsiadami są inne takie miasta z tego samego makroregionu.
SMUP oferuje również dostęp do grup porównawczych według metodologii ZMP. W jednej grupie znajdują się samorządy tego samego typu (osobno gminy wiejskie, miejsko-wiejskie, miejskie, osobno również miasta na prawach powiatu i powiaty) o zbliżonej liczbie mieszkańców i uśrednionych dochodach bieżących w przeliczeniu na mieszkańca.
Obszar usług edukacyjnych
Jednym z najlepiej opisanych w SMUP obszarów usług jest edukacja, czyli wszystkie zadania związane z zapewnianiem mieszkańcom (dzieciom, młodzieży, ale także dorosłym) dostępu do kształcenia, wychowania i opieki. Dzieje się tak dzięki szerokiemu dostępowi do niepublikowanych dotąd w takim układzie danych z Systemu Informacji Oświatowej.
W obszarze tym wyodrębniono 8 usług, którymi są:
– edukacja przedszkolna,
– edukacja dzieci i młodzieży w szkołach podstawowych,
– edukacja młodzieży w liceach ogólnokształcących,
– edukacja młodzieży w technikach,
– edukacja młodzieży w branżowych szkołach I stopnia,
– edukacja w szkołach dla dorosłych,
– edukacja specjalna,
– wsparcie przez poradnie psychologiczno-pedagogiczne.
Każda z nich monitorowana jest w czterech wspomnianych wymiarach, a dane do naliczania wskaźników pochodzą z bazy systemu informacji oświatowej (wszystkie informacje o uczniach i organizacji edukacji), sprawozdań budżetowych Rb-28S składanych corocznie przez JST (wydatki) i Banku Danych Lokalnych (ludność w rozmaitych układach).
Do końca lutego 2022 dostępne były niemal wszystkie wskaźniki za rok 2019 (rok szkolny 2019/20). W kwietniu 2022 powinny być dane za rok 2020 (rok szkolny 2020/21), a w nieodległej przyszłości wszystkie wskaźniki od roku 2014. Ze względu na sposób przetwarzania danych informacje za rok 2021 (czyli rok szkolny 2021/22) powinny być dostępne w lipcu 2022 r.
Na przykładzie edukacji
Pięć pierwszych spośród wymienionych usług w obszarze edukacji, odpowiadających poszczególnym typom szkół dla dzieci młodzieży, zbudowanych jest w wystandaryzowany sposób. Wskaźniki ilościowe ukazują tu stosunek liczby uczniów poszczególnych typów szkół lub przedszkolaków do liczby mieszkańców gminy.
Przykładem może być wskaźnik „Dzieci w wieku 3–5 lat objęte edukacją przedszkolną na 1000 ludności”. Wykres pokazuje zróżnicowanie wyzwań w ramach grupy porównawczej (większych gmin miejskich o wysokich dochodach na mieszkańca). Jak widać na wykresie, różnica pomiędzy podwarszawskim miastem Ząbki a Stalową Wolą jest dwukrotna. W pierwszym z miast do przedszkoli uczęszcza 54 dzieci na każde 1000 osób, w Stalowej Woli jest to 25 dzieci. To zestawienie ukazuje zróżnicowanie skali wyzwań związanych z zapewnieniem miejsc (i finansowania) edukacji przedszkolnej w zakresie nieobjętym subwencją oświatową.
Wykres 1. Dzieci w wieku 3–5 lat objęte edukacją przedszkolną na 1000 ludności Miasto Ząbki na tle grupy porównawczej
Wśród wskaźników jakościowych w obszarze edukacji użytkownicy odnajdą miary odnoszące się do jakości rozumianej jako komfort uczenia się lub wychowania. Znajdą się tu więc średnia wielkość oddziału, ale również liczba uczniów przypadających na nauczyciela lub nauczyciela specjalistę pomocy psychologiczno-pedagogicznej (tj. psychologa, pedagoga, logopedę). Będzie też odsetek nauczycieli najbardziej doświadczonych – posiadających stopień nauczyciela dyplomowanego. W najbliższym czasie SMUP zostanie uzupełniony o miary efektu nauczania, czyli wyniki egzaminów zewnętrznych.
Wskaźnik dostępności to w przypadku edukacji współczynnik skolaryzacji netto. Dla przedszkoli przedstawiono ponadto liczbę placówek przypadających na 1000 dzieci w wieku przedszkolnym, a także odsetek jednostek zatrudniających nauczycieli specjalistów pomocy psychologiczno-pedagogicznych. Dużym zaskoczeniem dla autorów wskaźników był fakt, że są w Polsce gminy, w których żadne przedszkole nie zatrudnia takich osób. Przyczyny mogą być różne – od rzeczywistego braku środków na ten cel, poprzez niedostrzeganie potrzeby, po organizację pomocy uczniom za pośrednictwem pracowników zatrudnionych w poradniach psychologiczno-pedagogicznych.
W przypadku szkół, oprócz współczynnika skolaryzacji netto, użytkownik znajdzie wskaźniki ukazujące udział uczniów w oddziałach ze specyfiką (np. dwujęzyczne) oraz integracyjnych w liczbie uczniów szkół podstawowych dla dzieci i młodzieży ogółem. Oba pokazują skalę zróżnicowania oferty dla mieszkańców.
Wskaźniki efektywności to średni koszt kształcenia ucznia/dziecka w szkole lub jednostce oraz średni koszt prowadzenia oddziału. A zróżnicowanie w tym zakresie jest bardzo duże, znacząco przekracza to, co zostało opisane subwencją oświatową. Tylko na Dolnym Śląsku wydatki budżetu gminy (bieżące, bez remontów i udzielonych dotacji) na szkoły podstawowe na 1 ucznia w szkołach prowadzonych przez samorząd gminy wyniosły w roku 2019 od 7 tys. zł na ucznia (Oleśnica) do niemal 20 tysięcy zł (gminy Platerówka i Paszowice). Przyczyny takiego zróżnicowania mogą być różne – od braku zgody kuratora oświaty na zmiany w sieci szkolnej, do świadomego wyboru włodarzy gminnych. Jednakże dzięki przyjęciu jednolitej metody opisu w SMUP wartości te mogą być podstawą wyciągania wniosków i podejmowania działań.
Kolejny przykład dotyczy zmienności w czasie. Tym razem zbadaliśmy wskaźnik ilościowy w usłudze edukacji specjalnej, która skoncentrowana jest na działaniach JST wobec uczniów (przedszkolaków) z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego, niezależnie od miejsca nauki. Wskaźnikiem ilości jest tu udział uczniów (w tym dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym) posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego w liczbie uczniów szkół/przedszkoli ogółem.
Wykres 2 obrazuje zmienność wskaźnika w czasie dla trzech pomorskich gmin (Brusy, Ryjewo, Trąbki Wielkie). Niezależnie od tego, czy zmienność wynika ze zmiany sposobu gromadzenia danych (od 2019 roku funkcjonuje nowy system SIO) czy rzeczywistej zmiany liczby uczniów, którzy muszą być objęci wsparciem, wymowne jest już samo zróżnicowanie wartości wskaźnika dla tych gmin w roku 2018 i 2019.
Wykres 2. Udział uczniów (w tym dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym) posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego w liczbie uczniów szkół/przedszkoli ogółem w trzech gminach Województwa Pomorskiego
Przytoczone przykłady pokazują jak duże jest zróżnicowanie wyzwań, przed którymi stają samorządowcy. Pomimo powszechnych problemów, takich jak malejące dochody przy znaczącym wzroście realizowanych zadań czy obciążenie skutkami wojny na Ukrainie, każda gmina i każdy powiat boryka się z własnymi, specyficznymi wyzwaniami. Aby skutecznie stawić im czoła, trzeba zacząć od trafnej diagnozy. Musi ona w szczególności objąć odpowiedź na pytanie: które z moich problemów są typowe, wynikające z czynników zewnętrznych, obiektywnych, a które specyficzne dla mojego samorządu.
Warto przy tym zwrócić uwagę na możliwość wykorzystania informacji ze SMUP do komunikacji z mieszkańcami. Oni dostrzegają przecież szereg wskazanych problemów, a raczej ich skutków w przestrzeni danego samorządu. Władze samorządowe prowadząc z nimi dialog mogą prezentować obiektywne dane korzystając z Systemu Monitorowania Usług Publicznych.
Fot. Pixabay