Rada gminy określiła wysokość diet dla sołtysów w stałej, miesięcznej wysokości. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 37b ust. 1 usg, zgodnie z którym: „Rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej”. W uchwale ustalono możliwość potrącania diety za nieobecność sołtysa na sesji o 10 proc., w przypadku długotrwałej niemożliwości wykonywania obowiązków sołtysa, trwającej co najmniej 14 dni – 25 proc., zaś w przypadku niemożności wykonywania obowiązków sołtysa obejmującej pełny miesiąc kalendarzowy – o 100 proc. Postanowiono także, że w przypadku pełnienia funkcji przez okres krótszy niż miesiąc, wysokość diety zostanie obliczona proporcjonalnie do liczby dni pełnienia funkcji.
Organ nadzoru zakwestionował samą możliwość ustalenia diety dla sołtysa w formie ryczałtu, wywodząc, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, działając w oparciu o wspomniany wyżej przepis ustawy, nie jest uprawniony do uchwalenia diet dla sołtysów w formie tzw. miesięcznego ryczałtu. Ustalona w stałej kwocie dieta w formie ryczałtu traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Należy podkreślić, że dieta ma charakter rekompensaty za utracone przez sołtysa zarobki wynikające z wykonywania funkcji sołtysa, a nie z tytułu samego bycia taką osobą (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu w Opolu z 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Op 387/12). Organ nadzoru wskazał, że wprowadzone przez radę gminy potrącenie procentowe diety należnej sołtysowi za dany miesiąc w przypadku nieobecności na sesji rady gminy nie zmienia charakteru tej diety, która winna mieć charakter rekompensacyjny i nie może przyjmować charakteru stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem danej funkcji. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 stycznia 1995 r., sygn. akt II SA 1825/94, ONSA 1995/4/183, funkcja sołtysa ma wymiar społeczny i nie przysługuje mu, co do zasady, wynagrodzenie za sam fakt pełnienia tej funkcji. Zdaniem wojewody, dieta winna zostać określona w uchwale w konkretnej kwocie za udział w pracach rady. Wówczas nieobecność na sesji rady będzie skutkowała brakiem diety w ogóle.
Sąd nie podzielił tego stanowiska. Jak zauważył WSA w Olsztynie w przywołanym w odpowiedzi na skargę wojewody wyroku z 7 listopada 2019 r. (sygn. akt II SA/Ol 763/19), „W pojęciu «zasady» mieści się zarówno tryb rozliczeń diet i kosztów podróży, jak i sposób określenia ich wysokości (por. wyrok NSA z 17 grudnia 1999 r., III SA 1580/99). Zauważyć przy tym trzeba, że posługując się terminem «dieta» ustawodawca nie sformułował legalnej definicji tego pojęcia. Rekonstruując jego znaczenie należy mieć na względzie, że «dieta» oznacza wynagrodzenie dzienne dla ludzi pełniących funkcje społeczne, np. parlamentarzystów, radnych” (por. „Uniwersalny słownik języka polskiego” pod red. S. Dubisza, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2003, t. 1, s. 612). Na gruncie tej definicji użyty przez ustawodawcę wyraz „dieta” należy rozumieć jako zwrot kosztów związanych z pełnieniem funkcji, co przemawia za kompensacyjnym jego charakterem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2014 r., II OSK 406/14). Pojęcie diety zakłada przyjęcie jakiejś średniej dla wydatków, poniesionych kosztów czy kompensacji strat związanych z pełnioną funkcją. Ustalona kwota diety raz będzie je pokrywać, w innym przypadku będzie niewystarczająca.
Taki właśnie charakter diet sołtysów określił organ w zaskarżonej uchwale. Dlatego sąd oddalił skargę wojewody.
Wyrok WSA w Rzeszowie z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 110/20
