Dla radnych Prawo

Dieta radnego

Zygmunt Laskowski*

02.11.2019

Pomimo społecznego charakteru pracy radny nie powinien ponosić kosztów wykonywania mandatu radnego i dokładać z własnej kieszeni do takich spraw, jak: koszty przejazdu z miejsca zamieszkania (zatrudnienia) do siedziby rady gminy (powiatu) i z powrotem, koszty rozmów telefonicznych z prywatnego telefonu, utrzymanie strony internetowej radnego, koszty organizacji spotkań z wyborcami itp. Nie powinien też ponosić strat z tytułu wykonywania mandatu radnego poprzez: utracone przez niego wynagrodzenie za pracę w dniu, w którym uczestniczy w pracach rady gminy lub jej komisji, a nie świadczy pracy na rzecz swego pracodawcy (pracodawca ma obowiązek zwolnić pracownika-radnego na czas obrad rady lub komisji, ale nie ma już obowiązku zapłaty pracownikowi-radnemu tzw. dniówki za ten czas).

Kwestię należnej radnemu diety regulują przepisy ustaw samorządowych (art. 25 ust. 4 usg, art. 21 ust. 4 usp). Przepisy te stanowią, że radnemu na zasadach ustalonych przez odpowiednią radę przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych.

Aby rozpocząć rozważania na ten temat, istotne jest udzielenie sobie odpowiedzi na pytanie, czym jest dieta radnego? Trafnie zdefiniował pojęcie diety WSA w Opolu w swym wyroku z 7 listopada 2013 r., gdzie stwierdza się, że „użyty przez ustawodawcę wyraz «dieta» należy rozumieć jako zwrot kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Jego istota sprowadza się do wyrównywania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem wskazanej funkcji. Jeżeli dieta sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji przewodniczącego rady, to osoba pełniąca tę funkcję zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem funkcji, a nie z tytułu samego faktu bycia taką osobą” (sygn. akt II SA/Op 316/13).

Dochód czy też nie?
Kwestią poza jakimikolwiek dywagacjami jest, czy dieta radnego jest dochodem. Jest, jedynie zwolnionym od podatku dochodowego. A skoro jest dochodem, to należy tu przypomnieć, że bezwzględnie jej roczna wysokość winna być odzwierciedlona w oświadczeniu majątkowym radnego. Drugą kwestią do rozstrzygnięcia jest, czy dieta radnego jest wynagrodzeniem? Tu z kolei odpowiedź jest przecząca. Nie jest. W orzecznictwie sądów administracyjnych utarł się pogląd, że diety radnego nie należy utożsamiać z wynagrodzeniem pracowniczym, lecz zwrotem (części) wydatków ponoszonych przez radnych w związku z wykonywaniem mandatu radnego. Jak stwierdził NSA w swym wyroku z 7 listopada 2017 r.: „Rada gminy ma kompetencje do określenia jedynie zasad, na jakich radnemu przysługuje dieta. Do nich należy określenie wysokości diety, przy tym przyjmuje się, że dieta nie jest wynagrodzeniem za pracę, a ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego (np. z tytułu przerwy w prowadzeniu działalności gospodarczej, utraty wynagrodzenia za pracę). Do zasad należy też regulacja uzależniająca wysokość diety od zakresu obowiązków oraz ograniczenie wysokości z powodu nieuczestnictwa w pracach rady. Rada gminy ma pozostawioną swobodę w ustaleniu zasad, na jakich radnemu przysługuje dieta. Radny ma zatem prawo do diety, o czym przesądza expressis verbis art. 25 ust. 4 u.s.g., ale co do zasad, na jakich przysługuje dieta wiążące są zasady określone przez radę” (sygn. akt II OSK 2794/16).

 

Rada gminy ma kompetencje do określenia jedynie zasad, na jakich radnemu przysługuje dieta. Do nich należy określenie wysokości diety, przy tym przyjmuje się, że dieta nie jest wynagrodzeniem za pracę, a ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego.

 

Zgodzić się należy z linią orzecznictwa w tej sprawie, iż pomimo społecznego charakteru pracy, radny nie powinien ponosić kosztów wykonywania mandatu radnego i dokładać z własnej kieszeni do takich spraw, jak: koszty przejazdu z miejsca zamieszkania (zatrudnienia) do siedziby rady gminy (powiatu) i z powrotem, koszty rozmów telefonicznych z prywatnego telefonu, utrzymanie strony internetowej radnego, koszty organizacji spotkań z wyborcami itp. Nie powinien też ponosić strat z tytułu wykonywania mandatu radnego poprzez: utracone przez niego wynagrodzenie za pracę w dniu, w którym uczestniczy w pracach rady gminy lub jej komisji, a nie świadczy pracy na rzecz swego pracodawcy (pracodawca ma obowiązek zwolnić pracownika-radnego na czas obrad rady lub komisji, ale nie ma już obowiązku zapłaty pracownikowi-radnemu tzw. dniówki za ten czas). Zgodnie z przepisami ustaw samorządowych pracodawca jest zobowiązany do zwalniania od pracy pracownika-radnego na czas pracy w organie, którego jest członkiem (art. 25 ust. 3 usg i art. 21 ust. 3 usp). Jednocześnie chciałbym tu zwrócić uwagę na przepis art. 80 kodeksu pracy, który stwierdza, że pracownikowi przysługuje wynagrodzenie za pracę wykonaną. Natomiast za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia tylko wówczas, gdy przepisy prawa pracy wyraźnie tak stanowią. Czyli jak należy traktować nieobecność w pracy pracownika-radnego w związku z wykonywaniem mandatu radnego. Odpowiedź może być tylko jedna. Jako nieobecność usprawiedliwiona.

Dlatego radny, bez względu na to, gdzie jest zatrudniony, pobierając dietę za udział w sesji rady lub jej komisji, nie może oczekiwać wypłacenia także wynagrodzenia za pracę, której nie świadczył na rzecz swojego pracodawcy. Dieta radnego nie jest jego „ekstra, dodatkowym zyskiem”, lecz, jak już wspomniano w przywołanym wyroku NSA, rekompensatą kosztów wykonywania mandatu radnego i tylko tak powinna być traktowana. Dlatego nie jest możliwe wypłacenie radnemu wynagrodzenia za pracę, której przecież nie świadczył na rzecz swego pracodawcy, uczestnicząc w tym czasie w pracach rady gminy lub jej komisji.

Maksymalna wysokość
Ustawodawca w ustawach samorządowych określił, że na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Jedynymi zastrzeżeniami, jakie w ustawach samorządowych zawarł prawodawca, jest ustalenie maksymalnej wysokości diety. Prawodawca określił, że nie może ona przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie ustawy z 23 grudnia 1999 roku o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw. W przyjętej ustawie budżetowej na 2019 rok kwota bazowa dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe pozostaje zamrożona na poziomie lat 2017 i 2018. Czyli na rok 2019 wynosi ona 1789,42 złotych. Łatwo policzyć, że półtorakrotność kwoty bazowej to 2684,13 złotych.

Skoro mamy wyliczoną półtorakrotność kwoty bazowej, to możemy wyliczyć maksymalne diety dla radnych. Zgodnie z dyspozycją przepisów ustaw samorządowych Rada Ministrów została zobowiązana do określenia rozporządzeniem wysokości diet radnych. I tak, Rada Ministrów w swym rozporządzeniu z 26 lipca 2000 roku w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy określiła, w drodze rozporządzenia, maksymalną wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca, uwzględniając liczbę mieszkańców gminy. Natomiast pozostałe zasady dotyczące diet powinna określić uchwała rady gminy.
I tak, zgodnie z paragrafem 3 powołanego powyżej rozporządzenia radnemu gminy przysługują w ciągu miesiąca diety w wysokości do: 100 proc. maksymalnej wysokości diety w gminach powyżej 100 tysięcy mieszkańców, 75 proc. maksymalnej wysokości diety w gminach od 15 tysięcy do 100 tysięcy mieszkańców, 50 proc. maksymalnej wysokości diety w gminach poniżej 15 tysięcy mieszkańców.

Podobnie rzecz się ma w odniesieniu do radnych powiatu. Zgodnie z paragrafem 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lipca 2000 roku w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatowemu radnemu przysługują w ciągu miesiąca diety w wysokości do: 100 proc. maksymalnej wysokości diety w powiatach powyżej 120 tysięcy mieszkańców, 85 proc. maksymalnej wysokości diety w powiatach od 60 tysięcy do 120 tysięcy mieszkańców, 70 proc. maksymalnej wysokości diety w powiatach do 60 tysięcy mieszkańców.

W odniesieniu do radnych sejmików wojewódzkich ustawodawca w art. 24 ust. 5 usw zdecydował, że wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw.

Przekazanie na określony cel
Zwrócić należy także uwagę na użyte przez prawodawcę w ustawach samorządowych sformułowanie „radnemu przysługuje dieta”. Oznacza to bezwzględny obowiązek wypłacania diety radnemu. Radny nie może się zrzec prawa do diety, co nie oznacza, że nie może jej w całości lub części przekazać na wybrany przez siebie cel. W mojej ocenie nie będzie także wypełnieniem dyspozycji przepisów ustawowych w odniesieniu do diet uchwalenie diety w wysokości 0 (zero) złotych, gdyż to z kolei stałoby w sprzeczności z zasadą wyrażoną w judykaturze mówiącej o zwrocie utraconych korzyści i poniesionych kosztach w związku z pełnieniem mandatu radnego.

Zarówno w judykaturze, jak i praktyce stosowanej przez rady przyjęło się, że diety mogą być wypłacane na dwa sposoby: w formie określonej kwoty za udział radnego w każdym posiedzeniu rady lub komisji, albo w formie zryczałtowanej, płatnej w pewnych wyznaczonych okresach (patrz wyrok NSA z 24 października 1990 r., II SA 694/90). W tym drugim przypadku judykatura wskazała jedynie (wyrok NSA z 17 grudnia 1999 r., III SA 1580/99 oraz uchwała RIO w Łodzi z 2 sierpnia 1999 r.), że „warunkiem zgodności ryczałtowej diety z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym jest wymaganie, aby ustalając tę formę diety, rada określiła, w sposób niebudzący wątpliwości, zasady potrącenia diet z tytułu nieobecności radnego [...] na sesjach rady oraz na posiedzeniach komisji rady i ewentualnie w innych pracach”. Odnosząc się do danej przez ustawodawcę radzie możliwości uchwalenia zasad w sprawie przyznawania diet, nie może to odbywać się na zasadzie pełnej dowolności. Już sam art. 25 ust. 8 usg i art. 21 ust. 4 usp mówią, że rada przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego, ogranicza dowolność w odniesieniu do poszczególnych radnych.

Rada gminy jest zobowiązana w taki sposób ustalić zasady, aby były odzwierciedleniem wkładu pracy przez poszczególnych radnych wyznaczonych do pełnienia funkcji w radzie i jej organach. Jak stwierdził w wyroku sąd administracyjny (sygn. akt IV SA/Gl 373/09) w pojęciu „zasady” kryje się zarówno sposób określenia wysokości, jak i tryb rozliczenia diet (podobnie w wyroku NSA z 17 grudnia 1999 r., sygn. akt III SA 1580/99 publikowany w OwSS 2000/3/86). Rada posiada zatem uprawnienie do określenia w uchwale, czy radnym przysługuje dieta wypłacana za każde posiedzenie rady czy komisji, czy dieta ryczałtowa, wypłacana np. miesięcznie. Dlatego, jak zaznaczono powyżej, rada nie może stosować zasady dowolności, czyli określać uchwałą, że za część pracy społecznej radnego będzie wypłacana mu rekompensata w formie diety, a za inną część nie. Rada nie może także warunkować wypłacenia miesięcznej zryczałtowanej diety od tego, że musi się w danym miesiącu odbyć choćby jedna sesja rady gminy (miasta), a jeśli nie, to choćby nie wiem ile odbyło się w tym czasie komisji rady, dieta nie zostanie wypłacona.

Należy także zaznaczyć dyspozycję wyrażoną przez prawodawcę w art. 24 usg. W artykule tym stwierdza się, że radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucjach samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Podobnej treści jest art. 21 ust. 2 usp. Mówią o tym także inne przepisy, np. art. 270 ustawy o finansach publicznych określający obowiązek zwołania posiedzenia komisji rewizyjnej w celu rozpatrzenia sprawozdania finansowego i sprawozdania z wykonania budżetu oraz wystąpienia z wnioskiem o udzielenie, bądź nie, absolutorium organowi wykonawczemu. Także art. 259 tej ustawy mówi o potrzebie pracy komisji do spraw budżetu jednostki samorządu terytorialnego bez obowiązku zwołania sesji rady gminy (zmiana przeznaczenia rezerwy celowej). Czyli należy domniemywać, że skoro ustawodawca zobowiązał radnego do rzetelnej pracy na rzecz lokalnej społeczności, to określając w art. 25 ust. 4 możliwość ustalenia przez radę gminy (miasta) zasad, na podstawie których będą wypłacane diety, miał na myśli całą pracę, jaką wykonuje radny, w tym jego pracę w komisjach oraz innych instytucjach samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Dlatego zasady przyznawania diet, które określa uchwałą rada gminy, nie mogą się odnosić lub warunkować wypłacenia diety odbyciem się w danym miesiącu sesji rady gminy (miasta).

Potrącanie za nieobecność
Z obowiązku radnego do brania udziału w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucjach samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany, wynika także jeszcze jedna konieczność przy określaniu zasad wypłacania diety radnemu. A mianowicie, jeśli rada postanowi o ryczałtowej wysokości miesięcznej diety, to winna także uregulować zasady, na jakich dokonywać się będzie potrąceń za nieobecności radnego na sesji czy komisji. W wyroku WSA w Białymstoku z 9 marca 2017 roku czytamy: „Diety należą się radnemu za uczestnictwo w pracach organów powiatu, a nie z tytułu samego faktu bycia radnym. Jeżeli radny nie wypełnia obowiązku udziału w pracach organów powiatu, np. z powodu nieobecności, to diety mu nie przysługują. Ustalając dietę w formie miesięcznego ryczałtu, rada powiatu powinna określić zasady potrącania diet w całości (a nie w części) za niestawiennictwo radnego, bądź niebranie udziału w posiedzeniach organów powiatu lub innych czynnościach wynikających ze sprawowania mandatu radnego” (sygn. akt II SA/Bk 14/17).

I na zakończenie chciałbym się odnieść do dość często spotykanej sytuacji w gminach, gdzie radny jest jednocześnie przewodniczącym organu wykonawczego jednostki pomocniczej (sołtys). Z art. 37b ust. 1 usg wypływa uprawnienie rady do ustanowienia zasad, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży. Skoro rada uchwaliła takie zasady, to czy takiej osobie przysługują dwie diety: pierwsza z tytułu wykonywania mandatu radnego, a druga z tytułu bycia sołtysem, czy tylko dieta radnego? Zgodnie z ustaloną linią orzecznictwa takiej osobie należą się obie diety. Jak stwierdzono w wyroku WSA w Warszawie z 22 czerwca 2016 r.: „W sytuacji gdy rada decyduje się na określenie tych zasad (w trybie art. 37b usg – przyp. autora) dla przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej, a osoba ta jest radnym, któremu z mocy prawa przysługuje dieta, to dla takiego podmiotu istnieją dwa tytuły prawne uprawniające do wypłaty stosownych diet. W konsekwencji Rada Gminy (...) nie mogła ograniczyć tego uprawnienia do przyznania tylko jednej diety w wysokości ustalonej dla radnego, skoro skarżący pełni jednocześnie funkcję przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej (sołtysa), jak ma to miejsce w § 1 pkt 3 uchwały. Inną rzeczą bowiem jest wysokość diety, ale przepis uchwały powinien wyraźnie wskazywać, że w przypadku radnych, którzy pełnią równocześnie funkcje przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy, przysługują im dwie diety, z każdego ze wskazanych tytułów o określonej wysokości” (sygn. akt II SA/Wa 177/16).

*prawnik