W grudniu 2024 r. premier Donald Tusk zawiesił burmistrza oraz radę gminy. Powodem było zła sytuacja finansowa i zadłużenie Bodzentyna. RIO zleciła wcześniej władzom opracowanie planu naprawczego, którego wdrożenie miało zagwarantować uzyskanie pożyczki z Ministerstwa Finansów. Dominik Dudek, który funkcję włodarza objął po wyborach w kwietniu 2024 r., przygotował dokument zakładający m.in. likwidację szkoły, redukcję etatów i wprowadzenie opłaty klimatycznej. Jego propozycje nie zostały jednak zaakceptowane przez większość rady. Opozycja bojkotowała sesje, blokując tym samym wdrożenie programu.
Wojewoda świętokrzyski Józef Bryk próbował załagodzić konflikt, ale brak porozumienia doprowadził do paraliżu decyzyjnego i rezygnacji części radnych. Wtedy wojewoda zawnioskował do premiera o zawieszenie obu organów i powołanie komisarza. Funkcję tę 8 stycznia 2025 r. objęła Anna Leżańska, była wicestarosta skarżyńska.
Rządowe wsparcie kołem ratunkowym
W styczniu 2026 roku komisarz i wojewoda podczas konferencji prasowej podsumowali miniony rok. – Był bardzo ciężki, ale cieszę się, że mogliśmy dobrze go zakończyć, że udało się wiele rzeczy uregulować i wprowadzić zmiany w urzędzie – mówiła komisarz Leżańska. Jak zaznaczyła, najważniejsze było przyjęcie budżetu i wprowadzenie rygorystycznego trybu oszczędnościowego, ponieważ gmina była obciążona wieloma kredytami, obligacjami, debetem oraz wielomilionowym deficytem. Udało się również uzyskać rządową pożyczkę w wysokości 55 mln zł, która pozwoliła przywrócić płynność i spłacić część zobowiązań. Konieczne okazały się redukcja zatrudnienia oraz zmiany organizacyjne. – Mamy 14 etatów mniej w urzędzie gminy i 8 etatów mniej w przedsiębiorstwie usług komunalnych, co pozwoliło wygenerować duże oszczędności – wyjaśniała komisarz, dodając, że część zmian kadrowych wynikała z odejść na emeryturę i dobrowolnych decyzji pracowników.
Również w opinii wojewody, dzięki wprowadzeniu zarządu komisarycznego widać wyraźne uspokojenie sytuacji oraz podstawy do dalszego funkcjonowania gminy. – Ta decyzja była słuszna. Po roku możemy powiedzieć, że sytuacja się ustabilizowała, a przyjęcie budżetu na kolejny rok pozwoli na funkcjonowanie urzędu i wszystkich jednostek organizacyjnych – mówił Józef Bryk.
Na pytanie, jak długo ta forma zarządzania gminą będzie utrzymana, wojewoda nie odpowiedział. Przypomniał, że zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym mogą to być maksymalnie dwa lata. Po zakończeniu zarządu komisarycznego władze gminy – dotychczasowi burmistrz i radni – wrócą na swoje funkcje.
Rada jest, ale jakby jej nie było
Mimo stabilizacji finansowej, bodzentyński samorząd nadal funkcjonuje w trybie nadzwyczajnym. Komisarz przejęła kompetencje burmistrza i rady, co oznacza, że od roku sesje nie są zwoływane. Pod koniec stycznia 2025 r. musiano przeprowadzić wybory uzupełniające po rezygnacji czworga radnych, a w grudniu ub. roku mandat złożyła kolejna osoba. W efekcie 8 marca mieszkańcy jednego z okręgów ponownie pójdą do urn. Jednak na formalne objęcie funkcji cała piątka nowych radnych będzie musiała poczekać. – Obecnie z uwagi na zawieszenie organów sesje rady miejskiej nie odbywają się. Wobec tego nie ma potrzeby pilnego zaprzysiężania radnych – wyjaśnia komisarz Leżańska.
Jednocześnie zmiany nie objęły stanowiska zastępcy burmistrza. Jak informuje komisarz, Paweł Wikło, powołany na to stanowisko jeszcze przez burmistrza Dominika Dudka w lipcu 2024 r., nie został objęty zawieszeniem organów. Z końcem 2024 r. objął funkcję sekretarza, a następnie – decyzją komisarz z listopada 2025 r. – ponownie został powołany na stanowisko zastępcy burmistrza. Obecnie łączy obie te funkcje.
Burmistrz bez pensji
Nierozstrzygnięta pozostaje natomiast kwestia wynagrodzenia zawieszonego burmistrza Dominika Dudka. Podczas konferencji prasowej obecny na sali włodarz zwrócił uwagę, że od momentu zawieszenia nie dostaje pensji, choć formalnie pozostaje wybranym w wyborach burmistrzem, a jego mandat nie wygasł. – Nie ma żadnych podstaw, żeby tego wynagrodzenia mi nie wypłacać, cały czas jestem gotowy do świadczenia pracy – mówił. Zaznaczył, że od roku nie podejmuje żadnego zatrudnienia, z obawy przed konsekwencjami. – Z dnia na dzień zostałem pozbawiony środków do życia. Nie podejmuję pracy, żeby nie dawać podstaw do wygaszenia mandatu – dodał.
Dudek przekonywał również, że wprowadzenie zarządu komisarycznego było konsekwencją bojkotu sesji przez radnych, a nie – jak jego zdaniem błędnie się sugeruje – samego konfliktu politycznego. – Przyczyną było notoryczne paraliżowanie obrad rady przez niestawiennictwo radnych na sesjach – przypomniał.
W jego ocenie brak wynagrodzenia jest sytuacją bezprecedensową na tle innych przypadków zawieszania władz samorządowych w Polsce. – Od 1990 roku takich zawieszeń było kilka, ale tylko w Bodzentynie pojawił się problem z wypłatą wynagrodzenia – zauważył. Burmistrz wyjaśniał również, dlaczego nie zdecydował się dochodzić wynagrodzenia przed sądem pracy. W jego ocenie, postępowanie mogłoby trwać latami, a prawo do pensji powinno wynikać wprost z przepisów, bez konieczności prowadzenia sądowego, długotrwałego sporu. – Dlaczego mam zwracać się do sądu o coś, co nigdzie nie było dotąd podważane? To dla mnie niepojęte. Niech ktoś wskaże mi jeden zarzut dotyczący sprawowania przeze mnie funkcji burmistrza przez te sześć miesięcy, wtedy się do tego odniosę. Nikt niczego mi nie zarzucił, a to, że grupa radnych miała plan odsunięcia demokratycznie wybranego burmistrza od władzy poprzez bojkot obrad, nie zmienia faktu, że nie powinienem walczyć o coś, co zgodnie z prawem mi się należy – mówił, dodając, że na pierwszą rozprawę w sądzie pracy czeka się ponad rok.
Jego zdaniem konieczne są działania ze strony władz państwowych, które powinny rozwiązać problem systemowo. Doprecyzowania wymagają także regulacje dotyczące funkcjonowania rady gminy w sytuacji jej bojkotu przez część radnych. Zwrócił również uwagę na brak reakcji instytucjonalnej wobec radnych, którzy – jak twierdzi – nie wywiązywali się z ustawowych obowiązków. W takiej sytuacji powinny zostać rozważone działania prawne, w tym zawiadomienie prokuratury, skoro obowiązek udziału w pracach rady wynika wprost z ustawy o samorządzie gminnym.
Praca nieuwłaczająca
Komisarz Anna Leżańska, w odpowiedzi na nasze pytania dotyczące kwestii wynagrodzenia burmistrza, przysłała obszerne wyjaśnienie, które publikujemy. Według niej, rozstrzygnięcie sprawy przez sąd to najprostsze wyjście. Zwraca również uwagę, że nie ma przeciwwskazań, żeby burmistrz podjął inną pracę. – Jedyne zastrzeżenie jest takie, że nie może być to zajęcie uwłaczające funkcji burmistrza, nie może też prowadzić działalności gospodarczej. Zgadzam się jednak, że ustawa powinna regulować takie sytuacje – podsumowuje komisarz.
Anna Leżańska
komisarz rządowa miasta i gminy Bodzentyn
Brakuje szczególnych regulacji rozstrzygających kwestię wynagrodzenia burmistrza
Podstawą odmowy wypłaty wynagrodzenia dla zawieszonego burmistrza jest art. 81 § 2 kodeksu pracy, zaś podstawę faktyczną ustaleń stanowi rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów z 5 grudnia 2024 r. zawieszające organy miasta i gminy Bodzentyn oraz ustanawiające zarząd komisaryczny.
Ponieważ ustawodawca nie przewidział żadnych szczególnych regulacji dotyczących kwestii wynagrodzenia w odniesieniu do organu wykonawczego gminy zawieszonego w czynnościach na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DzU z 2025 r. poz. 1436: dalej: usg), należy w tej kwestii posłużyć się przepisami ogólnymi. Zgodnie z ogólną regułą kodeksu pracy (art. 80) wynagrodzenie przysługuje pracownikowi za pracę wykonaną. Za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia tylko wówczas, gdy przepisy prawa pracy tak stanowią. Jeden z takich wyjątków został przewidziany w art. 81 § 1 kp. Zgodnie z tym przepisem pracownikowi za czas niewykonywania pracy, jeżeli był gotów do jej wykonywania, a doznał przeszkód z przyczyn dotyczących pracodawcy, przysługuje wynagrodzenie (…). Przez przeszkody dotyczące pracodawcy należy rozumieć wszelkie przyczyny uniemożliwiające pracownikowi wykonywanie pracy, niezależnie czy były zawinione czy niezawinione przez pracodawcę oraz czy miały charakter obiektywny, czy też subiektywny. Zalicza się do nich okoliczności niedopuszczenia pracownika do pracy, jednostronną, bezprawną zmianę rodzaju, miejsca lub czasu pracy oraz faktyczne przeszkody powstałe po stronie pracodawcy.
Od powyższego wyjątku ustawodawca przewidział jednak wyjątek, a mianowicie art. 81 § 2 kp, zgodnie z którym wynagrodzenie, o którym mowa w § 1, przysługuje pracownikowi za czas niezawinionego przez niego przestoju. Jeżeli przestój nastąpił z winy pracownika, wynagrodzenie nie przysługuje. Oznacza to, iż w przypadku niewykonywania pracy przez pracownika, jeżeli był gotów do jej wykonywania, a doznał przeszkód w jej wykonywaniu, wina lub brak winy po stronie pracodawcy nie ma znaczenia, ale wina po stronie pracownika stanowi okoliczność istotną dla przysługującego pracownikowi wynagrodzenia za czas przestoju i wyłącza prawo do wynagrodzenia gwarancyjnego.
W niniejszej sprawie burmistrz gminy Bodzentyn został pozbawiony możliwości wykonywania przez siebie pracy na mocy rozstrzygnięcia nadzorczego prezesa Rady Ministrów z 5 grudnia 2024r. zawieszającego organy miasta i gminy Bodzentyn oraz ustanawiającego zarząd komisaryczny. W uzasadnieniu do rozstrzygnięcia wskazano przyczyny zawieszenia organów – nieopracowanie przez gminę programu postępowania naprawczego i brak współpracy pomiędzy organami gminy. Jak wskazano w uzasadnieniu, poza kwestiami dotyczącymi nieuchwalenia programu naprawczego „w Gminie Bodzentyn występuje braku współpracy jej organów spowodowany konfliktem w samej Radzie Miejskiej, jak też pomiędzy Radą Miejską a Burmistrzem”. Dalej wskazano, iż wojewoda świętokrzyski prowadził „osobiste rozmowy z Burmistrzem Miasta i Gminy Bodzentyn oraz Przewodniczącą Rady Miejskiej w Bodzentynie, wskazując na potrzebę podjęcia wspólnych działań w celu zabezpieczenia interesów Gminy. Niestety, czynione przez organ nadzoru próby rozwiązania istniejącego konfliktu nie doprowadziły do poprawy sytuacji i podjęcia współpracy między organami gminy”. W konsekwencji „przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy i co więcej, brak rokowań na szybką poprawę permanentnego konfliktu między Radą Miejską a Burmistrzem, uniemożliwia wykonywanie zadań przez jednostkę samorządu terytorialnego”. Ponadto wskazano, iż „działania organów gminy są ze sobą ściśle powiązane. Konsekwentny brak współdziałania organów (…) wskazuje, że szanse na porozumienie się, przyjęcie programu naprawczego i poprawę kondycji finansowej gminy są znikome”.
Jak wynika zatem z uzasadnienia, oba organy gminy Bodzentyn zostały uznane za winne braku współpracy, skutkującej całkowitym i stałym zaprzestaniem wykonywania zadań przez gminę.
Rozstrzygnięcie nadzorcze stanowi jedyny dokument, jakim dysponuje komisarz rządowy, który pozwala ustalić zaistniały stan faktyczny i przyczyny ustanowienia zarządu komisarycznego. Komisarz rządowy nie jest uprawniony do kwestionowania tego aktu i informacji w nim wskazanych. Stan faktyczny opisany w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego nie był przez radę gminy, ani burmistrza, kwestionowany.
Dotychczasowe orzecznictwo, w tym orzeczenia, na które powołuje się burmistrz, nie mogą mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż zostały wydane w innym stanie faktycznym.
KOMENTARZ
dr Bartosz Wilk
Zakład Nauki Administracji na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego
Mamy impas prawny
Kwestia wynagrodzenia zawieszonego burmistrza wynika z niejednoznacznego statusu prawnego tej funkcji po wprowadzeniu zarządu komisarycznego. Ustawa przewiduje wyraźnie wynagrodzenie dla komisarza, określane przez prezesa Rady Ministrów, natomiast nie rozstrzyga statusu burmistrza. Trzeba przypomnieć, że organy gminy zawieszono, nie zaś odwołano lub rozwiązano, co byłoby możliwe w drodze zastosowania innego, bardziej radykalnego środka nadzorczego.
W efekcie nie do końca wiadomo, jaki status ma w takiej sytuacji burmistrz i czy zachowuje prawo do wynagrodzenia. To sprawia, że problem jest nieoczywisty, zwłaszcza że na przestrzeni lat takich przypadków było niewiele. Z jednej strony można zrozumieć ostrożność pani komisarz, który odpowiada za dyscyplinę finansów publicznych, dlatego szuka wyraźnej podstawy do wypłaty środków. Taką podstawą byłby na pewno prawomocny wyrok sądu. Z drugiej, zrozumiałe jest stanowisko burmistrza, który przecież jest zawieszony, a nie odwołany. W tej sprawie istotny jest kontekst samego zawieszenia – nastąpiło w związku z paraliżem funkcjonowania organów gminy, a nie z indywidualną odpowiedzialnością burmistrza. To powoduje, że nie czuje się on winny tej sytuacji i deklaruje gotowość do ponownego podjęcia obowiązków. Z tego względów można się zastanawiać nad adekwatnością odnoszenia przez panią komisarz ogólnych regulacji dotyczących przestoju w pracy z winy pracownika. Jeśli w tej sprawie rozpatrywać przez analogię kwestię winy, to raczej trudno przyjąć, że była to wyłączna wina burmistrza.
Patrząc pragmatycznie, władzę decyzyjną dzierży pani komisarz, która decyduje o braku wypłaty środków. W tej sytuacji sądowe dochodzenie wynagrodzenia byłoby formalnie właściwym rozwiązaniem, ale w praktyce mało efektywnym, bo postępowanie mogłoby trwać bardzo długo, prawdopodobnie dłużej niż sam okres zarządu komisarycznego.
Dodatkowym problemem jest kwestia podejmowania zarobkowania przez zawieszonego burmistrza. Niezależnie od zawieszenia w pełnieniu funkcji, burmistrz podlega ograniczeniom z ustawy o samorządzie gminnym oraz tzw. ustawy antykorupcyjnej. Poza tym nie wydaje się to realnym rozwiązaniem sytuacji, skoro zawieszenie, ze swej natury, ma tymczasowy charakter.
