Rada miejska podjęła uchwałę w sprawie określenia trybu konsultacji dotyczących projektu dokumentu „Miejski plan adaptacji do zmian klimatu”. Jako podstawę prawną wskazała art. 5a ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DzU z 2025 r. poz. 1153). Zapisala w niej, że przeprowadzone zostaną konsultacje społeczne z mieszkańcami, instytucjami i organizacjami działającymi na terenie gminy. Miały one polegać na zgłoszeniu uwag i wniosków w formie papierowej lub elektronicznej. Projekt miał zostać wyłożony do publicznego wglądu w urzędzie miejskim oraz zostać podany do publicznej wiadomości na stronie internetowej BIP urzędu. Uwagi i wnioski miały być składane na podstawie wzoru formularza, który stanowił załącznik do uchwały.
Zgodnie z art. 18a–18d ustawy 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (DzU z 2025 r. poz. 647, ze zm.; dalej: pos) obowiązek opracowania miejskiego planu adaptacji do zmian klimatu obowiązuje miasta o liczbie mieszkańców wynoszącej co najmniej 20 tys. osób. Przepisy określają zarówno zawartość planów, jak i procedurę ich uchwalania. Zgodnie z art. 18a ust. 8 pos, w toku prac nad planem organy gminy są zobowiązane zapewnić udział społeczeństwa na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (DzU 2008 nr 199 poz. 1227, ze zm.). Przepisy te mają charakter szczególny i wyłączają stosowanie art. 5a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DzU z 2024 r. poz. 1465, ze zm.; dalej: usg). Stąd rada miejska nie posiada upoważnienia do samodzielnego określania trybu konsultacji w sprawie MPA.
Ponadto rada rozszerzyła katalog podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. Uchwała przewidywała możliwość udziału w nich nie tylko mieszkańców, lecz także instytucji i organizacji działających na terenie miasta. Tymczasem zarówno przepisy prawa ochrony środowiska, jak i art. 5a usg odnoszą się wyłącznie do mieszkańców. W świetle prawa cywilnego za mieszkańca gminy uznaje się osobę fizyczną, która faktycznie zamieszkuje na jej terenie z zamiarem stałego pobytu. Uprawnienia takie nie przysługują instytucjom czy organizacjom.
Organ nadzoru zwrócił również uwagę na nieprawidłowe zaklasyfikowanie uchwały jako aktu prawa miejscowego. Rada postanowiła bowiem, że uchwała wejdzie w życie po ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że akt prawa miejscowego musi zawierać normy generalne i abstrakcyjne, wyznaczające adresatom określony sposób zachowania. Uchwała miała natomiast charakter konkretny i jednorazowy – dotyczyła tylko przeprowadzenia konsultacji nad projektem jednego dokumentu. Nie wyznaczała żadnych obowiązków ani praw o charakterze ogólnym. W związku z tym nie może być uznana za akt prawa miejscowego i nie powinna być kierowana do publikacji.
Ostatecznie organ nadzoru uznał, że uchwała została podjęta bez ustawowego upoważnienia i istotnie narusza przepisy prawa, gdyż rada gminy nie ma kompetencji do regulowania trybu konsultacji nad miejskim planem adaptacji, a ponadto błędnie określiła podmioty uprawnione do udziału w nich i nadała uchwale nieprawidłowy status prawny. W związku z tym stwierdził nieważność uchwały w całości.
Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dolnośląskiego 29 września 2025 r., nr PNK-N.4131.98.2.2025.AA2
