Równolegle, w bardziej hermetycznych, eksperckich opracowaniach pojawiają się diagnozy wskazujące na poważne osłabienie pozycji samorządu terytorialnego w Polsce. W latach 2014–2023 wskaźnik autonomii lokalnej spadł aż o jedną trzecią – z 74 punktów procentowych w 2014 roku do 48 punktów w 2023 r. W środowiskach zajmujących się tematyką decentralizacji ścierają się dziś dwa nurty: jeden podkreśla potrzebę odbudowy pozycji samorządu, znacząco nadwątlonej w ostatnich latach, drugi formułuje głęboką krytykę dotychczasowego modelu jego funkcjonowania, wskazując, że nie wystarczy jedynie powrót do stanu sprzed dekady.
To wszystko skłania do refleksji nad kierunkami zmian potrzebnymi do optymalizacji decentralizacji w Polsce. Rozważania o cofnięciu bądź utrzymaniu limitu kadencji włodarzy gminy czy o słabości szczebla powiatowego są tu często przywoływanymi aspektami, ale nie najważniejszymi. Dużo poważniejsze wydaje się, aby przy okazji rozważań o samorządności w Polsce pokusić się o szerszą perspektywę. W jej ramach należy przede wszystkim zastanowić się nad rolą, jaką w państwie mają pełnić samorządy poszczególnych szczebli oraz nad wartościami, jakie mają współtworzyć.
Samorząd dla obywateli
Szczebel gminny, najbliższy mieszkańcom i dysponujący największymi kompetencjami i finansami, wydaje się naturalną ostoją demokratycznej partycypacji i miejscem nauki obywatelskości. Krytyka samorządu terytorialnego dotycząca niewystarczającej współpracy z mieszkańcami nawołuje do działań mających na celu wzmocnienie aktywizacji mieszkańców oraz ich edukacji obywatelskiej. To szczególnie samorząd tego szczebla buduje (a przynajmniej ma szansę budować) rezyliencję demokratyczną państwa. W ramach nauki demokracji należy zaprezentować obywatelom przejrzysty i stabilny system finansów samorządowych, który spełnia założenia autonomii finansowej, a zatem: opiera się na silnym komponencie dochodów własnych powiązanych z danym terytorium i pozostających w gestii władz lokalnych, przenosząc większą część odpowiedzialności politycznej za kształtowanie i gromadzenie dochodów na poziom lokalny; gwarantuje odpowiednie zabezpieczenie finansowe dla realizacji zadań publicznych przekazywanych przez państwo – zgodnie z konstytucyjną zasadą adekwatności środków do powierzanych obowiązków; zapewnia pełną przejrzystość mechanizmów redystrybucji (tzw. transferów pionowych) pomiędzy budżetem państwa a budżetami samorządów – tak, aby uniknąć arbitralności i wzmacniać zaufanie do państwa jako organizatora systemu.
Wreszcie, należy przyjrzeć się katalogowi zadań gminnych pod kątem spójności i samodzielności decyzyjnej danego szczebla (przyjmując, że fragmentacja kompetencji dotyczących jednej dziedziny nie jest dobra ani z perspektywy mechanizmów odpowiedzialności, ani przejrzystości zarządzania), a także instytucji zadań zleconych, które często przekazywane są samorządom bez odpowiedniego zabezpieczenia finansowego.
Last but not least: depopulacja będzie coraz mocniej domagać się wprowadzenia kategoryzacji gmin oraz wzmacniania mechanizmów współpracy międzygminnej w celu umożliwienia realizacji zadań lokalnych mniejszym jednostkom samorządowym.
Z kolei samorząd wojewódzki, od lat zdominowany przez realizację zadań związanych z funduszami europejskimi, wymaga spojrzenia poza ten horyzont i ustalenia na nowo swojej misji w ramach polityki państwa. To na tym szczeblu widzimy duże pole do decentralizacji, czyli przekazania samorządom wojewódzkim wiodącej roli w realizacji niektórych usług i zadań publicznych, obecnie pozostających w pieczy centralnej. Przyczyniłoby się to do odciążenia struktur rządowych, które w efekcie mogłyby się skoncentrować na dziedzinach fundamentalnych dla bezpieczeństwa, odporności i rozwoju państwa.
Partnerstwo podstawą demokracji
Wydaje się, że to ostatni moment, aby zawrócić z drogi wytyczonej przez ustawę o Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii, a obecnie poszerzanej przez Trójmiasto. Drogi, która prowadzi do tworzenia lex specialis dla każdego kolejnego obszaru metropolitalnego. W państwie unitarnym taka praktyka wydaje się nieuzasadniona – zmusza bowiem poszczególne ośrodki wielkomiejskie do intensywnego lobbingu politycznego, zamiast zapewniać wszystkim jednakowe, systemowe rozwiązanie.
W efekcie, zamiast realnie rozwiązywać problemy zarządzania funkcjonalnymi obszarami miejskimi w skali kraju, tworzymy rozwiązania dostępne jedynie dla tych aglomeracji, których liderzy dysponują odpowiednią siłą politycznego przebicia. Po dwóch ustawach dotyczących policentrycznych metropolii nadszedł czas, by powiedzieć „stop” indywidualnym regulacjom i opracować lex generalis dla ośrodków monocentrycznych.
Samorząd terytorialny jest częścią władzy publicznej i podlega nadzorowi – to oczywiste. Jednak ostatnie lata ujawniły nadużycia w zakresie tego nadzoru, co rodzi pytanie o zasadność jego przekształcenia. Warto rozważyć odejście od modelu nadzoru prewencyjnego na rzecz nadzoru następczego. W praktyce oznaczałoby to, że wojewoda nie mógłby już jednostronnie uchylać aktów prawa miejscowego, lecz miałby prawo kierować je do sądu administracyjnego, pozostawiając ocenę legalności niezależnemu wymiarowi sprawiedliwości.
Patrząc szerzej, możemy postulować odbudowę partnerskich relacji na linii rząd – samorząd terytorialny, które w poprzedniej kadencji nosiły raczej znamiona klientelizmu. Szczególnie istotne jest prawne zagwarantowanie realnego udziału samorządu w tworzeniu prawa i polityk na poziomie parlamentu. Polska ma już wypracowaną instytucję umożliwiającą taki udział – Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego, jednak praktyka dotycząca pomijania jej opinii każe postulować formalne wzmocnienie jej pozycji. W szczególności należy zlikwidować luki umożliwiające pomijanie KWRiST w procesie legislacyjnym (poselskie i obywatelskie projekty ustaw nie muszą być obecnie kierowane do Komisji Wspólnej). Dość powiedzieć, że wspomniany na początku tych rozważań indeks autonomii lokalnej spadł najsilniej w komponencie dotyczącym siły politycznej samorządu, czyli m.in. właśnie uwzględniania KWRiST w procesie legislacyjnym.
27 maja 2025 r. obchodzimy 35. rocznicę pierwszych wolnych wyborów samorządowych w III RP. Niech ta data będzie nie tylko okazją do świętowania, ale też da asumpt do mądrej celebracji, uwzględniającej namysł nad kondycją naszego 35-letniego jubilata.
*profesor Uniwersytetu Warszawskiego
