Liczba sprawozdań jest własnym szacunkiem Forum Od-nowa, który wspomogły konsultacje z samorządami Katowic i Wrocławia (dziękujemy za ich wkład). W skali całego kraju obliczenia mają charakter przybliżony, ponieważ brak publicznie dostępnych i aktualnych danych o liczbie jednostek organizacyjnych oraz formie, w jakiej prowadzą gospodarkę finansową.
W pierwszym kroku od 58 859 samorządowych jednostek organizacyjnych (dane REGON z końca 2011 r.) odjętych zostało 2809 urzędów samorządowych (tyle jest w Polsce jst). W każdym takim urzędzie kompiluje się sprawozdania budżetowe dla całej jednostki samorządu terytorialnego, które drogą elektroniczną trafiają do Regionalnych Izb Obrachunkowych, a stamtąd do Ministerstwa Finansów.
Po odjęciu urzędów samorządowych pozostało 56 050 samorządowych jednostek organizacyjnych: jednostek i zakładów budżetowych. Zakładamy, że jest wśród nich 2 906 samorządowych zakładów budżetowych, choć to dane historyczne – pochodzą z uzasadnienia do „starego” projektu ustawy o finansach publicznych z 2007 r. Z kolejnego odejmowania wynika liczba 53 144 samorządowych jednostek budżetowych. Wśród nich 3 881 sporządza sprawozdania dla zadań z zakresu administracji rządowej. W tej liczbie znajdują się urzędy pomocy społecznej (GOPS, MPOS, PCPR, ROPS), urzędy pracy (PUP, WUP), powiatowe inspektoraty budowlane oraz komendy powiatowe (miejskie) Państwowej Straży Pożarnej. Przyjmujemy, że co trzecia placówka oświatowa posiada specjalny rachunek jednostek oświatowej. W ten sposób w jednostkach budżetowych działa 12 101 rachunków jednostek oświatowych.
W drugim kroku, dzięki pomnożeniu liczby składanych sprawozdań budżetowych danego typu w ciągu roku i liczby jednostek sprawozdających się do urzędu własnej jednostki samorządu, otrzymaliśmy łącznie 1 470 831 sprawozdań.
W obliczeniach pominęliśmy część sprawozdań ze względu na niską częstotliwość ich składania, niewielką liczbę jednostek raportujących się lub fakt, że sporządzane są jedynie w urzędach jst. Niejasności rozstrzygaliśmy na „korzyść” systemu sprawozdawczości budżetowej.
Na marginesie warto zauważyć, że łączna liczba sprawozdań jest niewiele mniejsza niż suma osób zatrudnianych przez cały sektor samorządowy, włącznie ze spółkami komunalnymi (1,8 mln).
Typ sprawozdania | Liczba sprawozdań rocznie z jednostki | Liczba jednostek sprawozdających się | Łączna liczba sprawozdań do urzędów |
Rb-27s : wykonanie dochodów jst | 13 | 53 144 | 690 872 |
Rb-28ZZ: wykonanie dochodów dla zadań z zakresu administracji rządowej | 4 | 3 881 | 15 524 |
Rb-28S: wykonanie wydatków jst | 13 | 53 144 | 690 872 |
Rb-30S: wykonanie planu finansowego zakładu budżetowego | 2 | 2 906 | 5 812 |
Rb-34S: wykonanie dochodów i wydatków rachunku jednostki oświatowej | 2 | 9 706 | 24 202 |
Rb-50ZZ: dotacje i wydatki na zadania z zakresu administracji rządowej | 4 | 3 881 | 15 524 |
Rb-WSa: wydatki strukturalne | 1 | 28 025 | 28 025 |
Wszystkie | 1 470 831 | ||
Sporządzenie sprawozdania wymaga czasu i obejmuje parę czynności: wypełnienie go danymi z ksiąg rachunkowych lub innych dokumentów, sprawdzenie ich poprawności (w tym zapisanych kwot), podpisanie przez kierownika jednostki, wysyłkę do urzędu oraz ewentualną archiwizację w formie papierowej. Ze względu na różną praktykę i stopień wykorzystania narzędzi informatycznych ostatecznie zrezygnowaliśmy z szacowania kosztów tych czynności. Przypuszczamy, że globalnie związany z tym nakład pracy oraz inne koszty stanowisk (komputer, oprogramowanie, wydruk, papier, pomieszczenie itp.) należy liczyć w setkach milionów złotych. W urzędach dużych miast kompilacja wpływających z jednostek organizacyjnych sprawozdań może wymagać nawet 3 etatów w skali roku.
U źródeł marnotrawstwa
Z jednej strony nadmierna sprawozdawczość marnuje nasze, podatników pieniądze. Z drugiej trwoni umiejętności i potencjał zatrudnionych w samorządach osób. Sprowadza ich rolę do wypełniania setek raportów i dokumentów. Zabiera czas i miejsce na wykonywanie zadań publicznych, pomoc obywatelom, zarządzanie czy własny rozwój zawodowy pracowników. To trudne do dostrzeżenia lub wyobrażenia z „centrum”, ale stanowi przykrą okoliczność codziennego działania samorządowców ze służb finansowych.
Są dwie główne przyczyny rozrostu sprawozdawczości. Po pierwsze, mamy samorząd utożsamiany z urzędem oraz szereg instytucji, które wokół niego tylko „orbitują”. W małej gminie tych instytucji jest kilka, w większym mieście – nawet kilkaset. We wszystkich jst znajduje się ich 56 tys., a prawo uznaje każdą za osobny byt gospodarczy. Taka jednostka sama występuje jako pracodawca, musi mieć własne księgi rachunkowe, rozliczenia podatkowe, przekazywać zeznania i składki ubezpieczeniowe. Przede wszystkim jednak posiada plan finansowy, który symbolizuje organizacyjne wyodrębnienie jednostki. Wykonuje go kierownik wraz z obowiązkowo zatrudnianym głównym księgowym. Tak zaprojektowana przez ustawodawcę samodzielność ma swoje konsekwencje. Dyrektor szkoły, przedszkola czy kierownik ośrodka pomocy społecznej mógłby poświęcać czas tylko na działalność merytoryczną, ale ustawy zmuszają go do wypełniania roli szefa podmiotu gospodarczego.
Druga przyczyna multiplikacji sprawozdań budżetowych leży w rozwiązaniach ze sfery finansów publicznych. Wspólna z budżetem państwa klasyfikacja budżetowa jest niedostosowana do potrzeb samorządów, a do tego nie pozwala na badanie efektywności usług samorządowych. Wymaga detalicznego planowania i raportowania, które służy wyłącznie kontroli przepływów finansowych i dysponentów. Jest to niepotrzebne na poziomie samorządowym.
Wielość sprawozdań to również konsekwencja wielości form gospodarowania. W samorządach pieniądze wydaje się i gromadzi w formach jednostki budżetowej, zakładu budżetowego i rachunku jednostki oświatowej. Dla samych jednostek budżetowych jest 10 (!) odrębnych sprawozdań budżetowych o wydatkach i dochodach, zamiast jednego. Sprawozdawczość rozbudowano do obecnych rozmiarów, by zmuszać samorządy do ewidencji zjawisk i decyzji gospodarczych, których nie „wyłapuje” obecny, kasowy model raportowania budżetowego. A ten koncentruje się na ruchu pieniądza, zamiast na kosztach, wykorzystaniu zasobów i zobowiązaniach. Liczba obowiązków sprawozdawczych wyraża też wolę panowania MF nad utrzymaniem dyscypliny finansów publicznych. Zresztą niezłożenie sprawozdania przez samorząd objęte jest sankcją, co wynika z wszechobecnego paradygmatu kontroli „centrum”. Tymczasem kontrola sprawowana przy pomocy tysięcy sprawozdań budżetowych jest iluzją, ponieważ mało kto jest je w stanie badać i analizować.
To tylko fragment większej całości
W liczbie sprawozdań budżetowych tylko częściowo odzwierciedla się ogromny koszt obecnego modelu organizacyjnego struktur samorządowych, a równocześnie rozbudowanej biurokracji opartej na raportach. Poza materią tego tekstu pozostaje kwestia regularnej produkcji i wysyłki z każdej jednostki organizacyjnej różnorakich dokumentów oraz sprawozdań dla ZUS, urzędów skarbowych, GUS czy PFRON. Tutaj zapewne analogicznie moglibyśmy mówić co najmniej o niepotrzebnych setkach milionów złotych, które implikuje specyficzny, samodzielny status samorządowej jednostki organizacyjnej.
We wszystkich tych sferach można poszukiwać znaczącego podniesienia efektywności sektora publicznego, szczególnie, że chodzi o „zawartość biurokracji w biurokracji”, a nie usługi realizowane na styku samorząd- mieszkaniec. Byłoby to jedną z korzyści pozbawienia instytucji samorządowych statusu jednostek budżetowych, a tym samym zakończenia ich sztucznego oddzielenia od własnego samorządu.
