Jak pisze we wstępie do analizy wykorzystania środków z Funduszu Dróg Samorządowych prof. Paweł Swianiewicz struktura dochodów budżetów samorządowych powoli, ale systematycznie zmienia się na niekorzyść. Stopniowo maleje udział dochodów własnych, a rośnie dotacji celowych, o których wykorzystaniu samorządy decydują tylko w niewielkim stopniu, stając się wykonawcą polityk określanych na poziomie rządowym. Zmiany w tym kierunku zachodziły od dawna. Dotacja to najczęstszy sposób, za pomocą którego politycy próbują rozwiązywać różne zagadnienia społeczne, a także usprawniać usługi, za które odpowiadają samorządy.
– Skutki tej ewolucji to nie tylko zmniejszająca się samodzielność samorządów w zakresie podejmowanie decyzji odnoszących się do struktury wydatków. Obszerna literatura akademicka oparta na badaniach prowadzonych w różnych krajach wskazuje, że programy dotacji celowych wiążą się z zagrożeniem politycznego zniekształcenia alokacji środków – pisze prof. Swianiewicz.
W analizie przedstawionej na łamach „Wspólnoty” prof. Swianiewicz wykazuje, że z takim zniekształceniem alokacji, mamy do czynienia także w przypadku Funduszu Dróg Samorządowych. Z przedstawionych wywodów wynika, że zniekształcenie jest bardzo poważnej skali.
Podstawową miarą zastosowaną w raporcie są mediany rozkładu. Mediana to wartość, która dzieli w tym przypadku gminy (powiaty) na dwie połowy – w jednej z nich wartości zmiennej są niższe, a w drugiej – równolicznej – wyższe od mediany. Jest to miara mniej niż średnia arytmetyczna podatna na zniekształcenie wynikające z pojedynczych wartości ekstremalnych (na przykład jedna bardzo wielka dotacja dla któregoś powiatu może znacząco podnieść wartość średniej dla całej grupy).
Jak widać na rys. 1. i 2. przewaga dotacji otrzymywanych przez gminy, których władze powiązane są z PiS, jest bardzo wyraźna. Najmniejsze wsparcie otrzymują gminy rządzone przez ugrupowania opozycyjne – w tym przypadku mediana wartości wynosi 0, co oznacza, że więcej niż połowa tych gmin nie otrzymała żadnej dotacji. Jednostki, w których dominują ugrupowania lokalne, znajdują się pośrodku między oboma omówionymi wyżej grupami.
Rys. 1.
Rys. 2.
Zbliżony obraz dostajemy biorąc pod uwagę nie medianę, a średnią wielkość dotacji, podobnie wyglądają wyniki naboru, którego decyzje były ogłoszone w kwietniu i sierpniu 2019 r. (por. rys. 3.).
Rys. 3.
Przytoczone wyniki wskazują, że rozdział środków z Funduszu Dróg Samorządowych wykazuje skrzywienie, które może być interpretowane jako wynikające z orientacji politycznej władz samorządowych. Wydaje się również, że skala tego skrzywienia jest większa, niż miało to miejsce w latach ubiegłych w innych programach dotacyjnych.
Jak pisze prof. Swianiewicz podobny efekt (choć niekoniecznie tak silny) jest niemal nieodłączną cechą programów dotacji celowych (w tym przypadku środki nie trafiają do budżetów JST jako typowa dotacja, ale w sensie praktycznym mają wszystkie własności dotacji), zwłaszcza takich, w których kryteria alokacji nie zostały bardzo precyzyjnie opisane.
Wnioskiem najbardziej ogólnym jest zatem sugestia takiego budowania systemu finansowania samorządów, który by minimalizował znaczenie podobnych programów – bez względu na to, który rząd będzie je realizował. Podstawą finansowania samorządów powinny być dochody własne, uzupełnione silnym mechanizmem wyrównawczym. Natomiast dotacje celowe powinny być stosowane w zupełnie wyjątkowych sytuacjach.
Prof. Paweł Swianiewicz jest profesorem ekonomii, kierownikiem Katedry Rozwoju i Polityki Lokalnej na Wydziale Geografii i Studiów Regionalnych Uniwersytetu Warszawskiego.
Cały raport do pobrania:
